Caile ferate europene la rascruce: CE adopta propuneri pentru al patrulea pachet feroviar
Data: 16 - 28 februarie 2013
Potrivit programului de activitate adoptat la Adunarea Generala a AGIR, Univers ingineresc continua si aprofundeaza demersul publicistic indreptat spre stimularea actiunilor menite sa accelereze procesul de integrare europeana a Romaniei. In numarul de fata, prezentam cateva dintre liniile directoare care au drept obiectiv modernizarea sistemului feroviar la scara Uniunii Europene. Rezulta, de aici, si obiective de maxima importanta pentru tara noastra, ca membra cu drepturi depline in UE. De altfel, AGIR a acordat, de-a lungul vremii, o atentie deosebita transportului feroviar.
Consideram ca deschidem, astfel, si o dezbatere - la care invitam specialistii romani in domeniu - din care sa rezulte solutii cat mai eficiente in interesul economiei noastre nationale.
Comisia Europeana (CE) a anuntat, la finalul lunii ianuarie a.c., un amplu pachet de masuri destinat sa asigure o calitate mai buna si mai multe optiuni in sectorul serviciilor de transport feroviar in Europa. Caile ferate sunt o componenta vitala a sectorului transporturilor in UE, avand un rol esential in solutionarea unor probleme precum cererea de transport tot mai mare, congestionarea traficului, securitatea aprovizionarii cu combustibil si decarbonizarea. Cu toate acestea, multe piete feroviare europene se confrunta in prezent cu o situatie de stagnare sau de declin.
Confruntata cu aceasta realitate, Comisia propune masuri de anvergura pentru a incuraja inovarea in sectorul feroviar al UE, prin deschiderea catre concurenta a pietelor de transport intern de calatori ale UE, precum si prin reforme tehnice si structurale substantiale care sa insoteasca aceste masuri.
„Caile ferate europene se apropie de o rascruce foarte importanta, a declarat Siim Kallas, vicepresedintele Comisiei Europene si comisarul european responsabil cu transporturile. In fata stagnarii sau a declinului sectorului feroviar in numeroase piete din intreaga Europa, nu avem prea multe optiuni. Putem lua acum decizii dificile, necesare pentru restructurarea pietei feroviare a Europei cu scopul de a incuraja inovarea si a oferi servicii mai bune. Sectorul feroviar va putea sa se dezvolte din nou in beneficiul cetatenilor, al intreprinderilor si al mediului. Sau putem sa urmam o alta cale si sa acceptam declinul ireversibil al cailor ferate europene, care vor deveni o jucarie de lux pentru cateva tari bogate si vor fi inaccesibile majoritatii din cauza fondurilor publice insuficiente.“
Al patrulea pachet feroviar este format din propuneri legislative care se concentreaza pe patru domenii cheie.
I. Standarde si aprobari eficiente
Comisia doreste sa reduca costurile administrative ale intreprinderilor feroviare si sa faciliteze accesul pe piata al unor operatori noi.
Agentia Europeana a Cailor Ferate (AEF), infiintata in 2004 prin cel de-al doilea pachet feroviar, joaca un rol central in promovarea interoperabilitatii si armonizarea normelor tehnice prin elaborarea de norme privind inter-operabilitatea pentru intreaga piata UE. Cu toate acestea, reglementarile tehnice si de siguranta nationale (in special cele care reglementeaza procedurile de exploatare feroviara) coexista alaturi de normele tehnice ale UE privind interoperabilitatea, generand dificultati inutile pentru companiile feroviare. Conform calculelor AEF, in UE exista in prezent peste 11 000 de norme nationale. De asemenea, se constata discrepante mari intre modul in care autoritatile nationale de siguranta efectueaza autorizarea vehiculelor si procesele de certificare a sigurantei. Dar, persista inca obstacole tehnice si administrative, creand costuri administrative excesive si bariere la intrarea pe piata, in special pentru noii jucatori si pentru producatorii de vehicule feroviare.
In acest context, Comisia doreste sa scada costurile administrative ale companiilor feroviare si sa faciliteze intrarea pe piata a unor noi operatori.
In cadrul noilor propuneri, Agentia Europeana a Cailor Ferate va deveni un „ghiseu unic“ care elibereaza autorizatii de vehicule la nivelul UE sub forma unor „pasapoarte de vehicul“, precum si certificate de siguranta la nivelul UE pentru operatori.
In acest sens:
? Comisia propune revizuirea regulamentului AEF pentru a acorda Agentiei competente in ceea ce priveste autorizarea vehiculelor si certificarea de siguranta a companiilor feroviare si, pe de alta parte, pentru a extinde rolul Agentiei in materie de monitorizare a normelor nationale si de supraveghere a autoritatilor de siguranta nationale.
? Pentru a reflecta aceste schimbari, noul pachet va modifica Directiva privind siguranta feroviara si Directiva privind interoperabilitatea feroviara, deschizand astfel posibilitatea de a clarifica si simplifica dispozitiile existente, de a consolida modificarile anterioare si de a actualiza legislatia in conformitate cu Tratatul de la Lisabona si cu noul cadru legislativ privind comercializarea produselor.
In noua situatie, AEF va emite autorizatii de vehicule (in cooperare cu autoritatile de siguranta nationale relevante) pentru companiile feroviare, pe baza cererilor trimise catre AEF. Aceasta va juca, de asemenea, un rol mai important in facilitarea implementarii ERTMS. Pe langa aceste modificari, se vor imbunatati structura de guvernanta si metodele de functionare interne ale AEF.
Aceste masuri au ca obiectiv reducerea cu 20% a perioadei de acces pe piata pentru companiile feroviare noi si reducerea cu 20% a costului si a duratei procedurii de autorizare a materialului rulant. In total, economiile pentru intreprinderi s-ar ridica la 500 de milioane de euro pana in 2025.
II. Un acces mai mare la calea ferata
Pentru a incuraja inovarea, eficienta si un raport calitate - pret mai bun, Comisia propune deschiderea pietelor de transport feroviar intern de calatori pentru noi participanti si noi servicii incepand cu decembrie 2019.
Serviciile nationale de transport feroviar de calatori reprezinta mai mult de 94% din piata UE de transport feroviar de calatori.
Exista doua moduri prin care companiile vor putea oferi servicii nationale de transport feroviar de calatori in UE:
1) prin oferirea de servicii comerciale concurente
In practica, aceasta inseamna ca o companie ar putea sa infiinteze si sa administreze propriile servicii, intrand astfel in concurenta cu alti operatori; este ceea ce se intampla deja pe liniile de mare viteza italiene, unde operatorul public Ferrovia della Statto si noul operator intrat pe piata NTV administreaza amandoua servicii intre Napoli, Roma si Milano.
2) prin participarea la un concurs de oferte
Este vorba de a licita pentru contracte de servicii publice de transport feroviar, care reprezinta aproximativ 90% din calatoriile efectuate cu trenul in UE; aceste contracte acopera in special cea mai mare parte a trenurilor naveta si a trenurilor regionale, precum si anumite trenuri pe distante mai mari. De acum, vor face in mod obligatoriu obiectul unui concurs de oferte. (Acest lucru se intampla deja in unele state membre - de exemplu, in landurile germane, care organizeaza ele insele concursurile de oferte pentru atribuirea serviciilor lor regionale, sau in Regatul Unit, care a adoptat un sistem de concesiuni).
Propunerile ar aduce avantaje clare pentru calatori, care s-ar traduce in servicii mai bune si optiuni mai numeroase. Combinate cu reformele structurale, aceste masuri ar putea aduce cetatenilor si intreprinderilor implicate beneficii financiare de peste 40 de miliarde de euro pana in 2035 si ar permite cresterea traficului feroviar pana la aproximativ 16 miliarde de calatori-km conform estimarilor Comisiei.
Pietele transportului feroviar intern de calatori raman in mare masura inchise. Doar Suedia si Regatul Unit si-au deschis complet pietele, iar in Germania, Austria, Italia, Republica Ceha si Tarile de Jos deschiderea pietelor a fost limitata.
Pe aceste piete deschise, s-au inregistrat imbunatatiri in ceea ce priveste calitatea si disponibilitatea serviciilor, satisfactia calatorilor creste de la an la an, iar numarul de calatori a crescut in unele cazuri cu peste 50% in 10 ani. Pe alte piete liberalizate, procedurile de licitatie pentru atribuirea de contracte de serviciu public au generat economii de 20% - 30% pentru un anumit nivel de serviciu, sume care pot fi reinvestite pentru imbunatatirea serviciilor.
III. O structura care da rezultate
Pentru a asigura accesul egal al tuturor la liniile ferate, administratorii independenti ai liniilor („infrastructurii“) trebuie sa gestioneze retelele in mod eficient si nediscriminatoriu si sa-si coordoneze activitatea la nivelul UE pentru a sustine dezvoltarea unei veritabile retele europene.
Separarea conturilor financiare este obligatorie din 1991. Incepand din 2001, functiile identificate ca „functii esentiale“ ale administratorului de infrastructura - in special repartizarea traseelor si tarifarea utilizarii infrastructurii - au trebuit sa fie separate de activitatile de transport.
In realitate, unele state membre contesta intelesul exact al normelor UE si nu le-au pus integral in aplicare. In plus, normele cer doar ca societatea holding a operatorului national istoric sa separe repartizarea traseelor si tarifarea utilizarii infrastructurii. Alte functii, cum ar fi luarea deciziilor privind intretinerea, gestionarea zilnica a traficului feroviar si dezvoltarea infrastructurii, pot fi exercitate de o entitate legata de o companie feroviara (companie de exploatare a trenurilor) - in practica, operatorul istoric national. Exista cel putin o puternica suspiciune ca operatorii istorici au utilizat aceasta posibilitate pentru a-i discrimina in mod disimulat pe noii sositi.
Pe de alta parte, peste jumatate dintre cele 25 de state membre cu un sistem de transport feroviar au mers dincolo de cerintele legislatiei UE si au optat pentru o separare institutionala (fara proprietate sau control) intre un administrator de infrastructura in adevaratul sens al cuvantului si operatorii de transport. Alte tari au ales sa creeze structuri mai complexe, constand fie dintr-o structura complet integrata (cu delegarea catre organisme externe a celor doua functii esentiale ale administratorului de infrastructura), fie dintr-o societate holding unde una dintre persoanele juridice care constituie holdingul este responsabila cu administrarea infrastructurii.
Potrivit reprezentantilor CE, monopolurile nationale de transport feroviar pot inca sa exercite un grad de control considerabil asupra accesului la infrastructura. Administratorii de infrastructura legati de operatori de transport gasesc ca este dificil sa garanteze accesul nediscriminatoriu al tuturor companiilor feroviare si, in acelasi timp, sa tina in mod specific cont de interesele companiilor feroviare care fac parte din structura integrata.
Noile propuneri privind guvernanta vor cuprinde masuri esentiale vizand:
? Consolidarea pozitiei administratorilor de infrastructura, astfel incat acestia sa aiba controlul asupra tuturor functiilor centrale ale retelei feroviare - inclusiv planificarea investitiilor in infrastructura, operatiunile curente si intretinerea, precum si stabilirea orarelor. Noile propuneri garanteaza ca o singura entitate - administratorul de infrastructura - indeplineste toate functiile legate de dezvoltare si de exploatare, inclusiv administrarea traficului si intretinerea infrastructurii. Aceasta nu il va impiedica pe administratorul de infrastructura sa subcontracteze unor companii feroviare aflate sub supravegherea sa lucrari specifice de reinnoire sau intretinere.
? Asigurarea dezvoltarii retelei in interesul tuturor celor implicati. Comisia propune crearea unui comitet de coordonare, care le va permite tuturor utilizatorilor infrastructurii sa-si exprime nevoile si care se va asigura ca dificultatile cu care se confrunta acestia sunt tratate in mod corespunzator. Obiectivul este de a-i determina pe administratorii de infrastructura sa fie mai orientati catre piata si de a garanta ca politica lor de repartizare a traseelor, de tarifare, de intretinere si de reinnoire raspunde cererii tuturor utilizatorilor infrastructurii feroviare.
? Consolidarea cooperarii transfrontaliere intre administratorii de infrastructura. Comisia propune crearea unei retele a administratorilor de infrastructura pentru a se asigura ca acestia abordeaza intr-un mod adecvat si coordonat problemele legate de natura transfrontaliera si paneuropeana. Printre aceste probleme se numara implementarea retelei transeuropene de transport (TEN-T), a coridoarelor de transport feroviar de marfuri si a planului de implementare a ERTMS (sistemul european de management al traficului feroviar).
? Separarea gestionarii liniilor de cale ferata de exploatarea trenurilor. Fiind confruntata cu numeroase plangeri din partea utilizatorilor si cu dovezi de discriminare, Comisia considera ca administratorii de infrastructura trebuie sa aiba control operational si independenta financiara fata de orice operator de servicii de transport care administreaza trenurile. Acest lucru este esential pentru a elimina posibilele conflicte de interese si a asigura tuturor companiilor un acces nediscriminatoriu la liniile de cale ferata.
Aceasta presupune extinderea cerintelor de independenta la toate functiile administratorului de infrastructura si consolidarea acestor cerinte de independenta.
Ca regula generala, propunerea Comisiei confirma separarea institutionala drept modul cel mai simplu si transparent de a obtine independenta necesara.
Conform propunerii, separarea institutionala dintre administratorii de infrastructura si companiile feroviare (fara relatii de proprietate intre cele doua tipuri de entitati) ar deveni norma aplicabila in mod automat de la momentul intrarii in vigoare a directivei. Pe baza acestei propuneri, nu ar mai fi posibila crearea de noi structuri de holding in sectorul feroviar.
In 2019, companiile feroviare, independente de administratorii de infrastructura, vor avea acces imediat la piata nationala de transport de calatori.
Totusi, Comisia accepta ca si o structura integrata pe verticala, de tip holding, poate sa asigure independenta necesara, daca se construiesc „ziduri chinezesti“ solide, care sa garanteze separarea juridica, financiara si operationala, de exemplu: organisme decizionale complet distincte, pentru a evita practicile discriminatorii; fluxuri financiare separate (cu separarea conturilor si garantii ca respectivele companii feroviare nu beneficiaza de finantare incrucisata din veniturile administratorului de infrastructura); sisteme informatice separate, pentru a evita scurgerea unor date comerciale confidentiale; perioade stricte de pauza in cazul transferului de personal, pentru a elimina posibilele conflicte in materie de loialitate.
In vederea deschiderii complete a pietei de transport de calatori in 2019, companiile feroviare care fac parte dintr-o structura integrata pe verticala ar putea fi impiedicate sa functioneze in alte state membre daca nu iau in prealabil masuri prin care sa asigure independenta legala, financiara si operationala necesara pentru a oferi conditii de concurenta echitabile si a garanta ca este posibila o concurenta corecta pe piata lor nationala.
IV. Personal calificat
In urmatorul deceniu, sectorul feroviar va trebui sa faca simultan fata problemei imbatranirii populatiei active si efectelor deschiderii pietelor in termeni de eficienta. Aproximativ 30% din totalul lucratorilor din domeniul feroviar se vor pensiona in urmatorii 10 ani, ceea ce va conduce probabil la o penurie de forta de munca in acest sector, in timp ce, in paralel, ar putea fi necesara restructurarea mai multor companii feroviare in vederea cresterii productivitatii si a eficientei.
Dupa cum o arata experienta statelor membre ale caror piete feroviare nationale sunt deja deschise, nivelurile de ocupare a fortei de munca nu ar trebui sa scada dupa deschiderea pietelor. De fapt, in trecut, nivelurile de ocupare a fortei de munca au scazut in tarile cu piete inchise. Cresterea productivitatii si a atractivitatii transportului feroviar va conduce la cresterea cererii si a investitiilor (de exemplu, in material rulant nou), ceea ce ar trebui sa aiba un impact pozitiv asupra conditiilor de lucru.
Cu toate acestea, disponibilitatea unei forte de munca foarte motivate si calificate in sectorul transporturilor este esentiala pentru furnizarea unor servicii de transport eficiente si competitive.
Din acest motiv, Comisia propune urmatoarele masuri:
? Companiile feroviare paneuropene vor trebui sa infiinteze comitete europene de intreprindere, conform Directivei privind instituirea unui comitet european de intreprindere si sa participe la lucrarile comitetului de dialog sectorial (dialog social pentru sectorul feroviar).
? Statele membre vor putea sa ia masuri suplimentare pentru a-i proteja pe lucratori, cerandu-le noilor contractanti sa-i preia pe acesti lucratori atunci cand obtin contracte de servicii publice, ceea ce merge dincolo de cerintele generale ale UE privind transferul de intreprinderi.
Ce urmeaza?
Inainte de a fi adoptate, propunerile Comisiei trebuie sa fie aprobate de Parlamentul European si de guvernele statelor membre.
Fapte si cifre
- Industria feroviara are o cifra de afaceri de 73 de miliarde de euro, reprezentand 65% din cea a sectorului de transport aerian (112 miliarde de euro), si numara 800 000 de angajati.
- Caile ferate sunt esentiale pentru functionarea eficace a economiei europene. Numarul anual de calatorii cu trenul depaseste 8 miliarde. Caile ferate asigura 10% din ansamblul traficului de marfa in intreaga Europa, cu venituri estimate de 13 miliarde de euro.
- De exemplu, pe coridorul de transport de marfa Rotterdam - Genova circula aproximativ 130 000 de trenuri pe an, echivalentul a aproape 4 milioane de camioane pe an.
- In fiecare an, autoritatile publice investesc sume uriase in sectorul feroviar. In 2009, subventiile publice s-au ridicat la aproximativ 46 de miliarde de euro. Aceste finantari publice devin tot mai putine.
- Investitiile substantiale ale sectorului public, in special in statele UE-10, unde platile din subventii s-au dublat in sase ani, nu au asigurat in sine o crestere echivalenta a cererii in sectorul feroviar.
- Acest sector este in stagnare sau in declin in multe state membre ale UE. In ciuda unor evolutii pozitive pe cateva piete, cota-parte a transportului feroviar de calatori in transporturile din interiorul UE a ramas mai mult sau mai putin constanta din 2000, la aproximativ 6%, in timp ce ponderea transportului feroviar de marfa a scazut de la 11,5% la 10,2%.
- De la mijlocul anilor ´90, in anumite parti ale UE (in special in UE-10), nivelul scazut al investitiilor a creat un cerc vicios de declin, in care degradarea infrastructurii si a materialului rulant face transportul feroviar putin atragator, in special avand in vedere cresterea semnificativa a numarului de proprietari de autoturisme determinata de cresterea veniturilor.
- In multe cazuri, a fost nevoie de salvarea unor intreprinderi feroviare si, in unele tari, precum Spania, Portugalia sau Bulgaria, operatorii traditionali au datorii.
- Operatorul traditional belgian a fost nevoit sa transfere in 2004 statului belgian o datorie de 7,4 miliarde de euro, suma comparabila cu 2% din PIB-ul Belgiei. Atunci cand s-a format RFF, SNCF a transferat o datorie in valoare de 20,5 miliarde de euro. (Datoriile pe care le suporta in prezent numeroase intreprinderi sunt rezultatul unor structuri integrate ineficiente din trecut).
- Europa se confrunta cu provocari majore in domeniul transporturilor: cererea de transport tot mai mare (potrivit previziunilor, sectorul transportului de marfa va creste cu aproximativ 40% in 2030, in comparatie cu 2005, si cu putin peste 80% pana in 2050. Transportul de calatori va creste mai putin decat transportul de marfa: cu 34% pana in 2030 si cu 51% pana in 2050), precum si congestionarea traficului ca rezultat al cresterii acestuia; securitatea alimentarii cu combustibil, emisiile de CO2 si necesitatea de a crea o infrastructura de transport eficienta pentru a sustine cresterea economica in Europa.
Acceptarea tendintelor negative actuale si declinul inexorabil al cailor feroviare europene nu constituie o optiune.