Infrastructura rutiera: prioritati nationale si internationale; dificultati si solutii
Data: 1 - 15 mai 2015
In numarul precedent al publicatiei noastre, ne-am referit pe larg la un studiu aparut in revista Drumuri. Poduri referitor la experiente valoroase in activitatea constructiva de profil. Continuam acest demers, de aceasta data supunand atentiei cititorilor o analiza referitoare la „derapajele“ care s-au inregistrat si se inregistreaza in acest domeniu, atat in tara noastra, cat si peste hotare. De altfel, in spatiul public romanesc apar aproape zilnic informatii referitoare la acte de coruptie, dar si la alte procese si fenomene negative in domeniul infrastructurii rutiere. In acelasi timp, sunt consemnate eforturile care se depun, mai ales in Romania, pentru utilizarea resurselor existente (bugetul de stat si fondurile europene) pentru a se reduce cat mai mult decalajele care ne despart de statele care beneficiaza de „drumuri si poduri“ adecvate nu numai prezentului, ci si viitorului.
Coruptia drumurilor demascata
Prof. Costel Marin
Intr-un studiu publicat la sfarsitul anului trecut (3 decembrie 2014), expert dr. Niklas Sieber, director general al T.C.P. (International Transport Consulting Partners) „dezvaluia cateva dintre trucurile folosite de catre functionarii publici si firmele private in coruperea sectorului constructiilor rutiere lucrative“.
Inaintea industriei de armament si petrol
In anul 2011, Transparency International Bribe Payers Index raporta faptul ca, in sectoarele de constructii si lucrari publice, luarea de mita depaseste procentele din industria de armament si sectorul petrol si gaze. Expertii din transporturi vorbesc de un „indice concret“ in proiectele de transporturi, cunoscut de toata lumea si care nu lasa loc de interpretari sau negocieri, aceasta in conditiile in care sectorul amintit reprezinta 10 pana la 20 la suta din bugetele nationale.
Potrivit expertilor Bancii Mondiale, coruptia in proiectele de transport rutier atinge pana la 5 - 20 la suta din costuri, impactul economic si social fiind cu atat mai devastator cu cat tarile sunt mai sarace. Una dintre cele mai mari probleme pentru multe tari - atat industrializate, cat si in curs de dezvoltare - o reprezinta deteriorarea drumurilor din cauza intretinerii insuficiente. In general, ratele de rentabilitate pentru proiectele rutiere se ridica la 40 la suta pentru intretinere, 20 la suta pentru reabilitare si doar 10 la suta pentru drumuri noi. Cu alte cuvinte, este mai rentabil sa intretii drumurile pe care le ai, daca nu-ti permiti sa construiesti altele noi.
In concluzie, un drum bun depinde de doi factori importanti: cat de bine a fost construit initial si cat de bine va fi intretinut.
Daca nu sunt respectate cele doua conditii, afirma autorul studiului amintit, cauzele care conduc spre coruptie pot fi urmatoarele:
? Polarizarea excesiva si disproportionata pe proiecte mari de capital in defavoarea intretinerii rutelor existente;
? Tendinta de a abuza de resurse;
? Calitatea slaba a constructiei si „complicitatea“ la degradarea ei ulterioara“;
? Frauda curenta (micile si marile „ciupeli“) in constructii si reparatii.
Coruptia care... modeleaza!
Coruptia in sectorul infrastructurii rutiere nu numai jefuieste economiile, dar le si... modeleaza! Oficialii si autoritatile guvernamentale corupte conduc dezvoltarea sociala si economica in zona proiectelor mari de constructii, asigurand un teren fertil coruptiei, in defavoarea programelor de sanatate, educatie etc. Costurile acestui tip de oportunism sunt imense si suportate, de cele mai multe ori, de populatia saraca.
Potrivit „Global Transport Knowledge Practice“, motivele care genereaza coruptia se impart in trei mari categorii: 1. motive la nivel international; 2. motive la nivel national; 3. motive la nivel de proiect.
Dintre motivele la nivel national, mentionam:
- lipsa de cooperare internationala;
- lipsa de masuri proactive adresate marilor finantatori, antreprenorilor si administratorilor guvernamentali;
- lipsa de coordonare intre antreprenorii internationali si asociatiile profesionale;
- tolerarea si acceptarea companiilor corupte.
Dintre motivele la nivel national, studiul se refera la:
- coruptia in guvern;
- lipsa unei politici coerente anticoruptie;
- raportarea insuficienta a coruptiei, cu precizarea ca aceasta nu se realizeaza din cauza: a) lipsei de cunostinte; b) temerii de represalii; c) structurilor inadecvate de raportare.
Tot la capitolul motive „nationale“, mai sunt amintiti urmatorii factori:
- vulnerabilitatea functionarilor publici, dar si a celor obisnuiti;
- ascunderea datelor reale (sau absenta) privind retelele de drumuri;
- lipsa datelor si metodelor de elaborare a costurilor.
La nivel de proiect, motivele care genereaza coruptia sunt:
- lipsa de transparenta;
- complexitatea proiectelor de drumuri;
- probabilitatea scazuta de descoperire a coruptiei;
- multiplicarea coruptiei;
- sisteme antifrauda puse insuficient in aplicare.
De ce apare coruptia in constructia de drumuri?
La aceasta intrebare, raspunsul poate fi acela al existentei catorva dintre caracteristicile specifice ale proiectelor de constructii de drumuri care le fac predispuse la coruptie, dintre care vom aminti doar cateva:
1. Dimensionarea proiectelor de infrastructura. Este mult mai usor sa ascunzi marea mita si creantele umflate in proiectele mari decat in cele mici.
2. Unicitatea proiectelor. Cele mai multe proiecte majore, in special cele de autostrazi noi, sunt unice, costurile fiind greu si uneori chiar imposibil de comparat, ceea ce permite mai usor umflarea costurilor si, implicit, mita. De asemenea, controalele, insuficient efectuate, deseori de functionari nespecialisti sau functionari corupti, creeaza un vad propice pentru coruptie.
3. Firmele subcontractante. Numarul mare si diversitatea acestora creeaza oportunitati pentru plati incorecte la atribuirea lucrarilor si serviciilor.
4. Numarul fazelor de lucru. Un proiect complet implica termene lungi si echipe manageriale diferite, care „dribleaza“ sau nu realizeaza supravegherea corecta, „pasand“ responsabilitatile odata cu mita.
5. Frecventa proiectelor. Proiectele majore vin la intervale mari si neregulate de timp, devenind vulnerabile si susceptibile in opinia antreprenorilor dispusi sa ofere mita.
6. Reglementarea domeniului de activitate. Fiecare actor implicat in derularea unui proiect face parte dintr-o organizatie profesionala diferita, cu diferite coduri de conduita si moduri specifice de aplicare a acestora. „Armonizarea“ lor genereaza, in multe situatii, oportunitati de coruptie.
Coruptia pe durata unui proiect
Atunci cand „contaminarea“ se produce, nu mai exista faze ale unui proiect unde coruptia apare si dispare, ea intinzandu-se pe intreaga derulare a acestuia de la inceput si pana la sfarsit. Succesiunea se prezinta, in linii generale, astfel:
Evaluarea proiectului
Aceasta faza cuprinde stadiul de pre-fezabilitate si fezabilitate, care evalueaza, in esenta, daca proiectul trebuie realizat.
Principalele caracteristici ale aprecierii proiectului se refera la compararea costurilor si beneficiilor, de regula pentru o perioada de 20 de ani. Aceste lucrari de cele mai multe ori realizate de consultanti, ofera multe posibilitati prin care se poate jongla cu estimarile si datele de trafic, estimarile de dezvoltare si cerintele de transport viitoare, evaluarea impactului asupra mediului etc. Deoarece aceste metodologii sunt greu de inteles pentru non-experti, ele ofera o paine alba de rontait, si nu pe bani putini, deschizand numeroase posibilitati pentru coruptie.
Implicarea politicului
Anumiti analisti sustin ca aceasta implicare constituie baza coruptiei. Cum de cele mai multe ori constructia de drumuri este asociata cu progresul si dezvoltarea societatii, politicienii tind sa promita drumuri sub forma de cadouri electorale. In consecinta - si exemple avem destule - multe drumuri nu sunt construite in conformitate cu prioritatile economice, ci mai ales din cauza presiunilor politice (cazurile in care un drum este construit „la cererea“ vreunui ministru sau a vreunui parlamentar sunt frecvente). Presiunile apar inca din faza studiilor de pre si fezabilitate, consultantii fiind presati sa livreze „impactul“ preconizat, sub amenintarea nerostita ca „nu vor mai pupa“ vreun nou contract. In plus, intervin si presiunile oficialilor de rang inalt si dorinta lor ca firmele pe care le controleaza, direct sau indirect, sa participe la proiect in zonele pe care si le doresc. O alta metoda utilizata pentru a se obtine rezultatul dorit este si aceea a solicitarii unor detalii uneori inutile consultatului, sugerandu-i-se ca, daca nu devine „baiat de treaba“, i se vor cere atatea detalii incat va depasi termenul contractual si, implicit, i se va imputa o parte din valoarea acestuia. Costurile mai mari decat estimarile initiale au, de foarte multe ori, ca origine tendinta politicianului de a se pune pe sine pe prim plan inaintea proiectului, calcand in picioare astfel orice rationalitate economica, el fiind „Dumnezeul“ care va decide daca evaluarea este sau nu fezabila.
Proiectarea detaliata
In ciuda faptului ca multe firme mari de proiectare se plang tot timpul ca saracesc, analizele acestui studiu ne arata si o alta fateta mai mult sau mai putin cunoscuta.
In faza de planificare si proiectare detaliata, inginerii dezvolta conceptia individualizata asupra drumului, calculand costurile exacte utilizate in documentele de licitatie. Materialele, metoda de constructie, design-ul pot avea valori mult mai mari, maximizand astfel potentialul de ascundere a mitei in atribuirea contractului si generand astfel revendicari ulterioare frauduloase. Alternativ, materialele, proiectarea si design-ul pot fi de o calitate necorespunzatoare pentru a minimiza costurile si maximiza ulterior pretul contractului prin diverse moduri de fraudare. In plus, ATEN?IE: proiectul poate fi realizat cu premeditare incomplet, pentru a lasa loc pentru modificari ulterioare ce pot fi manipulate.
Eterna poveste - licitatiile
Un proces de licitatie corect poate evita costuri nedorite prin alegerea unui antreprenor necorupt. Iata cateva dintre modalitatile prin care poate fi „trucat“ un proces de licitatie:
? Distorsionarea sau dirijarea unor criterii de licitatie catre un anumit ofertant;
? Scurgeri de informatii catre un anumit ofertant;
? Falsificarea datelor din caietele de sarcini;
? Intelegeri secrete intre ofertanti;
? Mita catre proprietarul proiectului;
? Santaj si extorcarea ofertantilor etc.;
? Asocierea („complotul“) unui grup de antreprenori, care castiga si pierd unul in favoarea celuilalt, astfel ca la final niciunul nu va ramane fara un beneficiu din contractul atribuit.
Pentru a se asigura de beneficiul maxim, „complotistii“ aranjeaza atribuirea ofertei cu pretul cel mai scazut, ea aparand ca fiind cea mai mare intr-o competitie aparent fara miza si concurs. Aceste „maini moarte“, ca la jocul de poker, sunt foarte greu de detectat, mai ales in cazul unor jucatori (a se citi „antreprenori“ cu experienta). O alta smecherie - ar mai fi si altele, dar autorul doar pe acestea le enumara - se refera la o asa-zisa competitie deschisa. Ofertantii pot concura „deschis“, printr-un acord in care includ valoarea totala a sumei licitate. Ofertantul „castigator“ compenseaza apoi ofertantii respinsi pentru costurile de licitatie, rasplatindu-l pe fiecare dupa contributia avuta. Paguba este suportata in final de catre organizatorul licitatiei (proprietarul de drept), obligat astfel sa plateasca mai mult decat estimarile preconizate. Si pentru ca toata golania sa mearga pana la capat, cel care castiga nu va returna din buzunarul propriu, ci ii va obliga pe multi dintre subcontractanti sa asigure mita.
Am ajuns si la constructor
In conditiile unor costuri de pana sau cu mult peste 1 milion de euro, drumurile reprezinta o atractie sigura pentru coruptie. Una dintre componentele principale ale costurilor in constructia de drumuri o reprezinta nu numai asfaltul si betonul, dar si piatra, balastul etc. De obicei, materialele nu sunt incluse in contracte ca sume forfetare, ci sunt contabilizate in functie de cantitati. Jongleriile se pot face prin plata unor materiale, calitativ inferioare, la preturile unor materiale de calitate, situatie in care furnizorul are tot interesul sa mituiasca reprezentantii antreprenorului. Fenomenul se petrece si invers, materiale de calitate fiind „apreciate“ ca necorespunzatoare, pana cand furnizorul nu accepta compromisul.
Despre facturare, ce sa mai pomenim? Daca cineva ar analiza in detaliu fenomenul ar fi mai mult de spus. Situatii curioase apar, de asemenea, si in cazul excavatiilor, derocarilor si transportului. In fiecare etapa a constructiei pot exista probleme: defecte ascunse, excavari necorespunzatoare, latimi si unghiuri insuficiente, terasamente cu probleme etc. Pentru toate, atunci cand nu exista un control riguros, „familia“ stabileste un pret. O adevarata caracatita, mai subliniaza autorul acestui studiu, o reprezinta birocratia ingemanata cu puzderia de avize si aprobari, pentru oricare dintre ele putandu-se solicita mita. In afara de oficialii statului, ar mai fi de luat in seama si „bandele locale“, cum le numeste studiul, adica autoritatile zonale, care au tot timpul tendinta de a perturba proiectul daca nu primesc ce vor. Ar mai fi, de asemenea, multe de spus despre chestiunile juridice, exproprieri, aprobari, receptii, documente si probe false etc.
Steguletele... rosii!
O metoda interesanta, propusa in acest studiu in combaterea coruptiei, ar fi cea a... steguletelor rosii! Steguletele rosii nu indica frauda sau coruptie in mod necesar, ci, mai degraba, avertismentul de a se realiza cercetari suplimentare acolo unde ar putea exista coruptie. Selectate la lucrarile de drumuri, steguletele rosii ar trebui ridicate si fluturate in urmatoarele situatii, atunci cand:
? Perioada intre deschiderea ofertelor si semnarea contractelor este mai mare de sapte luni;
? Negocierea contractului este mai mare de trei luni;
? Exista mai mult de trei luni intre atribuirea ofertelor si semnarea contractelor reale;
? Timpul este insuficient pentru pregatirea ofertelor;
? Costul creste cu mai mult de 20 la suta pe parcursul implementarii;
? Valoarea contractului este mai mare cu 20 la suta peste valoarea estimata;
? Jumatate sau mai multe dintre firmele care cumpara caietele de sarcini nu participa la licitatie;
? Diferenta dintre oferta castigatoare si urmatoarea, perdanta, este mai mica de 2 la suta;
? Costul per/km, in conditii similare de munca, este mai mare cu 75 la suta etc.
Si, desigur, lista ar mai putea continua...
N.R.: Text preluat din nr. 141 (210) al publicatiei „Drumuri. Poduri“