Curtea de Conturi a Romaniei „radiografiaza“ stadiul actual al invatamantului superior
Data: 16 – 31 mai 2016 2016
Formarea specialiştilor trebuie corelată cu cerinţele economiei naţionale
Curtea de Conturi a analizat situaţia învăţământului superior din ţara noastră, cu accent pe intervalul 2011 – 2015, iar constatările date publicităţii prezintă cel mai larg interes la scară naţională. Evident, comunitatea inginerească este interesată, în primul rând, de modalităţile de formare a specialiştilor din domeniul tehnic şi tehnologic, însă elementele relevate de Curtea de Conturi – care privesc învăţământul superior în ansamblu – oferă numeroase teme de meditaţie, dar mai ales de acţiune şi pentru viitorul ingineriei în România.
În cele ce urmează, prezentăm sinteza principalelor constatări şi concluzii ale Curţii de Conturi.
Evoluţii demografice şi implicaţiile lor
Contracţia sistemului de învăţământ preuniversitar nu este o opţiune politică subiectivă, ci un imperativ al unei realităţi demografice. Astfel, populaţia din grupa de vârstă 0 – 19 ani s-a redus cu 3,3 milioane persoane în anii 1990 – 2015, iar pentru intervalul 2015 – 2040 se prevede o diminuare de aproape 0,7 milioane persoane. Ciclurile care compun învăţământul preuniversitar se confruntă de ani buni cu efective de vârstă şcolară reduse la jumătate faţă de anul 1990.
Unda de şoc a diminuării drastice a populaţiei de vârstă şcolară din grupele de vârstă 0 – 4 ani, 5 – 9 ani, 10 – 14 ani şi 15 – 19 ani s-a propagat, începând cu anul 2010, şi în populaţia de 20 – 24 ani, specifică educaţiei superioare. Conform prognozei Eurostat, populaţia din grupa de vârstă 20 – 64 de ani va scădea cu două milioane în 2040 faţă de anul 2015. În această situaţie, un număr precum 907 353 studenţi înmatriculaţi în învăţământul superior în anul universitar 2007/2008 nu va mai fi posibil. Chiar şi efectivele studenţeşti de 433 234 persoane din anul universitar 2013/2014 vor rămâne o amintire. Concurenţa acerbă de pe piaţa serviciilor de educaţie superioară va obliga universităţile să se reformeze şi să crească nivelul calităţii serviciilor educaţionale furnizate.
Învăţământul preuniversitar: repere semnificative
Populaţia şcolară (exclusiv învăţământul superior) s-a redus în perioada 1990/1991 – 2013/2014 cu 1,4 milioane elevi, ceea ce reprezintă aproape 30% din populaţia şcolară din anul 1990/1991. Principalii factori care au determinat această reducere sunt scăderea natalităţii, emigraţia şi abandonul şcolar.
Totodată, gradul de cuprindere în învăţământ a populaţiei în vârstă de 7 – 10 ani şi 11 – 14 ani a înregistrat o evoluţie descendentă, astfel încât în anul şcolar 2013/2014 nu era cuprinsă într-o formă de învăţământ 7,2 % din populaţia de 7 – 10 ani şi 8,5 % din populaţia de 11 – 14 ani.
În anul 2014, 18% din populaţia în vârstă de 18 – 24 ani avea studii cel mult gimnaziale şi nu mai urma nicio formă de pregătire. Faţă de ţinta de 11,3% asumată de România în Strategia Europa 2020, distanţa este enormă şi nu par să existe şanse ca această ţintă să fie atinsă.
La testele PISA (sistem standardizat al OCDE de evaluare a competenţelor de bază ale elevilor de 15 ani), elevii români au obţinut în permanenţă rezultate slabe, fapt ce indică performanţele reduse ale învăţământului primar şi gimnazial. Astfel, la evaluările PISA din anul 2012 ponderea elevilor cu performanţe slabe a fost de 37,3% la lectură, 40,8% la matematică şi 37,3% la ştiinţe. Într-o ierarhizare a ţărilor membre UE pe o scală descrescătoare a ponderii elevilor cu rezultate slabe la lectură la testul PISA 2012, România se află pe locul 2, după Bulgaria. Ratele mari de tranziţie de la un nivel de educaţie la altul întăresc convingerea că o bună parte dintre aceşti elevi au ajuns în învăţământul superior.
Gradul de cuprindere în învăţământ a populaţiei de 15 – 18 ani a crescut până în anul şcolar 2009/2010, după care a început să scadă. Decizia de a desfiinţa învăţământul profesional (singura opţiune rămânând învăţământul liceal) a condus la creşterea abandonului şcolar. Din fericire, în anul şcolar 2012/2013 s-a revenit asupra deciziei, însă consecinţele au rămas.
Încercarea de a atenua declinul populaţiei şcolare din învăţământul liceal prin desfiinţarea învăţământului profesional s-a dovedit un eşec. După trei ani de creştere, aceasta a revenit în anul 2013/2014 la nivelul anului şcolar 2008/2009. Numărul absolvenţilor de liceu s-a menţinut constant la circa 200 mii, însă numărul absolvenţilor care au promovat examenul de bacalaureat a scăzut drastic începând cu anul şcolar 2010/2011. Introducerea camerelor de luat vederi în sălile de examen a „salubrizat“ modul în care era promovat examenul de bacalaureat.
Pentru a atrage cât mai mulţi studenţi, o parte dintre instituţiile de învăţământ superior nu mai organizau examene de admitere. În aceste condiţii, s-a creat presiune asupra învăţământului liceal pentru a promova incompetenţa. La rândul său, învăţământul liceal avea drept criteriu de evaluare a performanţei promovabilitatea. În acest mod s-a dat drum liber elevilor slabi pregătiţi spre sălile de curs din universităţi. Gradul de cuprindere în învăţământ a populaţiei în vârstă de 19 – 23 ani şi peste a ajuns în anii 2007 – 2011 la niveluri foarte mari, de peste 70%. Întrucât instituţiile de învăţământ nu sunt interesate să elimine incompetenţa deoarece pierd surse de finanţare, diplomele de învăţământ superior au ajuns în piaţa muncii. Dar nu diplomele generează performanţă, ci cunoştinţele, competenţele, abilităţile şi aptitudinile.
Menţinerea unei rate ridicate a abandonului timpuriu al şcolii, a unei ponderi ridicate a elevilor cu rezultate slabe la evaluările PISA pentru elevii de 15 ani şi a unui grad redus de promovabilitate a examenului de bacalaureat nu poate coexista cu creşterea accelerată a populaţiei cu studii superioare.
Un învăţământ superior performant nu se poate „clădi“ decât pe un învăţământ preuniversitar performant. Efectele negative ale unei politici orientate prioritar spre învăţământul superior au început deja să se vadă în însăşi evoluţia viitoare a acestuia. Fără o bază solidă în învăţământul preuniversitar, învăţământul superior riscă să eşueze calitativ.
Sistemul universitar, între expansiune şi calitate
După anul 1990, numărul înmatriculărilor în învăţământul superior a sporit vertiginos, România înregistrând cea mai mare rată de creştere dintre toate ţările membre UE. Dar, evoluţia învăţământului superior a avut o dinamică proprie, necorelată cu cea a economiei. Nimeni nu a definit calitatea şi performanţa sistemului în termenii indicatorilor de output şi nimeni nu a tras la răspundere universităţile pentru eşecuri.
Raţiunea de a exista a oricărui sistem de învăţământ superior este de a produce absolvenţi cu calificări, competenţe şi abilităţi compatibile cu standardele de calitate şi cu piaţa muncii şi care îşi găsesc loc de muncă pe această piaţă. Studenţii nu au fost priviţi ca beneficiari ai unei educaţii de calitate şi ai unor riscuri reduse de neinserţie pe piaţa muncii, corespunzător calificărilor şi competenţelor pe care trebuiau să le obţină.
Crearea a numeroase universităţi, facultăţi, programe de studii şi specializări, nevalidate prin prisma calificărilor şi a standardelor, a constituit suportul unei expansiuni numerice importante, dar îndoielnice din punctul de vedere al calităţii educaţiei. Chiar dacă s-au făcut progrese în direcţia adoptării standardelor şi liniilor directoare europene prin înfiinţarea ARACIS, şi această agenţie are o capacitate funcţională redusă în comparaţie cu misiunea pe care este chemată să o îndeplinească.
Statul, prin autoritatea publică centrală care răspunde de educaţie, nu a urmărit crearea unei pieţe competitive a serviciilor educaţionale. Nu s-a pornit de la principiul că subiectul finanţării publice este studentul şi nu universităţile. Acestea ar trebui să concureze pe o piaţă liberă pentru a-şi procura resursele financiare, întrucât concurenţa presupune competitivitate, iar competitivitatea înseamnă performanţă.
Competitivitatea învăţământului superior românesc este caracterizată şi de fluxurile studenţilor internaţionali. România are fluxuri nete negative, ceea ce înseamnă că numărul studenţilor români care pleacă la studii în străinătate este mai mare decât numărul studenţilor străini care apelează la serviciile educaţionale din România.
Instituţiile din învăţământul superior românesc nu au pătruns în topurile internaţionale, iar atunci când au făcut-o au ocupat poziţii deloc onorante. Plasări pe locuri mai puţin stânjenitoare se înregistrează în topurile pe discipline, ceea ce scoate în evidenţă faptul că mai există unele nuclee izolate care mai generează performanţă. Deşi în România există 103 instituţii de învăţământ superior, numai vreo 5 – 6 au o oarecare vizibilitate în topurile care ierarhizează un număr mai mare de universităţi (1000). Încă vreo 10 apar în topurile mari, care evaluează 2000 de universităţi. Restul nu există decât în evidenţele naţionale.
În România s-a făcut o clasificare a universităţilor şi a programelor de studiu imediat după apariţia Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011. Prin această ierarhizare s-a încercat redistribuirea fondurilor bugetare „după criterii de performanţă“, dar aplicarea principiului nu a corespuns cerinţelor. Rapoartele privind starea calităţii învăţământului superior din România, cunoscute şi sub denumirea de Barometrele Calităţii (2009, 2010, 2011), elaborate în cadrul proiectului strategic ACADEMIS, cuprind un diagnostic lipsit de echivoc asupra calităţii precare a învăţământului universitar. Referindu-se la indicatorii care măsoară starea calităţii din perspectiva relaţiei dintre universităţi şi piaţa muncii şi al conţinutului procesului educaţional, autorii rapoartelor conchid: „Dacă nu introducem corecţii mari şi rapide în sistem şi în universităţi, riscăm să avem universităţi tot mai puţin performante, diplome tot mai multe, competenţe profesionale de tip individual tot mai puţine şi, în final, o lipsă cronică de competitivitate europeană“.
Piaţa internă a muncii, faţă în faţă cu oferta învăţământului superior
România se află în postura unei ţări furnizoare de forţă de muncă calificată. Un număr semnificativ de persoane cu studii superioare lucrează deja în străinătate şi este foarte probabil ca fluxurile de emigraţie să continue şi în viitor. Prin aceste fluxuri, România internalizează costurile formării şi externalizează beneficiile ei. Pentru diminuarea pierderilor financiare este necesară formularea unor politici de finanţare care să ţină cont de domeniile de specializare cu fluxuri migratorii semnificative şi mai ales de acelea în care se produc destructurări interne. Actualul sistem de finanţare centrat pe subvenţionarea universităţilor trebuie înlocuit cu unul centrat pe student, singurul care permite operaţionalizarea unor politici care vizează interesele generale ale statului şi nu pe cele ale universităţilor.
Expansiunea învăţământului superior, pe lângă faptul că a condus la scăderea calităţii actului educaţional, a determinat şi o saturare relativă a pieţei muncii. În ultimii ani se observă o creştere a şomajului şi a inactivităţii populaţiei cu studii superioare, mai ales în grupele de vârstă tinere. De asemenea, se evidenţiază fenomenul de încadrare în muncă a absolvenţilor de învăţământ superior în domenii conexe sau diferite faţă de specializările dobândite. Cercetările de piaţă trebuie intensificate şi trebuie reluate demersurile în direcţia efectuării unor prognoze pe termen scurt şi mediu, în vederea atenuării dezechilibrelor între cerere şi ofertă pe specializări şi ocupaţii. Rezultatele prognozelor trebuie să constituie elemente pentru fundamentarea unor politici de finanţare prioritară a domeniilor de specializare în care este previzibilă o creştere a cererii pentru locuri noi de muncă şi pentru înlocuirea ieşirilor din sistem.
Studiile sociologice din anii 2009 – 2011 au pus în evidenţă inadecvări între oferta universitară şi cerinţele angajatorilor. Angajatorii doresc o mai bună pregătire practică în timpul studiilor şi specializarea absolvenţilor chiar din ciclul de licenţă. În consecinţă, legătura dintre universităţi şi piaţa muncii trebuie consolidată. Ratele de angajare a absolvenţilor trebuie să devină criterii de performanţă ale universităţilor şi, în consecinţă, criterii de finanţare.
Mecanisme de finanţarea educaţiei publice
Sistemele de finanţare a instituţiilor de învăţământ superior sunt foarte diverse şi depind de condiţiile şi tendinţele concrete din fiecare ţară, dar şi de politicile şi mecanismele de finanţare pe care fiecare stat înţelege să le aplice, în funcţie de obiectivele urmărite. Mecanismele de finanţare baleiază între sistemele rigide, bazate pe linii bugetare de susţinere a universităţilor, şi cele performante, în care se plătesc taxe, iar suportul financiar al statului se adresează în principal studenţilor. În astfel de sisteme, universităţile sunt actori competiţionali pe o piaţă a cererii de servicii educaţionale. Restructurarea sistemului de finanţare a învăţământului superior trebuie să pornească de la analiza obiectivă a stării acestuia, urmată de fixarea de obiective, formularea de politici şi conceperea unor mecanisme de implementare consecventă.
În prezent, principala limită a finanţării învăţământului superior este menţinerea sistemului dual (o parte dintre studenţi nu plătesc taxe, iar alţii sunt plătitori integrali de taxe), care este ineficient, inechitabil şi inert la formularea de politici. Conform analizelor CNFIS, în prezent acest sistem se aplică numai în România şi în Rusia.
Legea nr. 1/2011 prevede ca finanţarea de bază a universităţilor să se facă prin granturi de studii fundamentate pe costuri stabilite pe student echivalent, pe domeniu, pe ciclu şi pe limbă de predare. Finanţarea prin granturi elimină distorsiunile sistemice generate de coeficienţii de cost perimaţi, creează o bază pentru îmbunătăţirea managementului universitar şi constituie, pentru viitor, o platformă de partajare a susţinerii financiare între stat, universităţi şi studenţi. Însă, finanţarea prin granturi bazate pe costuri a fost implementată, până în prezent, numai pentru ciclul doctoral. Întrucât doctoranzii deţin o pondere nesemnificativă în masa studenţilor de la ciclurile de licenţă şi master, se poate afirma că dispoziţia legală menţionată nu a fost respectată.
De asemenea, Legea nr.1/2011 prevede că granturile de studii vor fi alocate prioritar spre domeniile care asigură dezvoltarea sustenabilă şi competitivă a societăţii. Prevederea este extrem de importantă, deoarece obligă ministerul, în calitatea sa de autoritate centrală, să joace un rol activ în formularea politicilor educaţionale în concordanţă cu cerinţele dezvoltării sustenabile şi competitive a societăţii. Dar, în realitate, ministerul s-a mulţumit să joace un rol pasiv, de oficiu de centralizare a propunerilor universităţilor care aveau în vedere, în primul rând, criteriile de acoperire a propriilor capacităţi educaţionale şi de a satisface o cerere educaţională amorfă. Implementarea acestei prevederi legale, esenţială prin schimbarea de paradigmă, este departe de a fi demarată, deşi unele metodologii, limitate de un fond informaţional deficitar, au fost elaborate deja de CNFIS.
O altă direcţie de reformă preconizată de Legea nr.1/2011 viza stimularea universităţilor performante, printr-o finanţare suplimentară bazată pe excelenţă. O astfel de orientare incumbă şi o creştere a eficienţei utilizării fondurilor publice, printr-o redistribuire a unei părţi din resursa publică. Iniţial legea a prevăzut ca redistribuirea să se facă pe baza ierarhizării programelor de studii. Dispoziţia legală a fost aplicată, dar, contrar spiritului legii, s-au adoptat tot felul de măsuri care să aplatizeze diferenţierile. Mai mult, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2013, prevederea legală în cauză (art. 193 (7)) a fost modificată, eliminându-se finanţarea în funcţie de poziţia în ierarhie a programelor de studii. Evaluarea universităţilor în scopul calificării şi ierarhizării programelor de studii a rămas un exerciţiu fără impact financiar. Trebuie menţionat, totuşi, că evaluarea în vederea clasificării şi ierarhizării programelor are importanţă, chiar dacă nu mai atrage consecinţe financiare. Ea poate deveni un instrument util în creşterea competitivităţii, deoarece oferă studenţilor informaţii în baza cărora să-şi fundamenteze opţiunile atunci când se au în vedere criterii de calitate.
După anul 2012, o serie de universităţi mai mici au intrat în dificultăţi financiare, cauza de fond fiind scăderea numărului de înmatriculări, neurmată de o restructurare a ştatelor de funcţii. În această situaţie, ministerul nu a efectuat analize de fond şi nu a căutat soluţii reale de redresare, ci s-a limitat la acordarea repetată de ajutoare financiare. Dar, tendinţa de contractare a sistemului de învăţământ superior nu poate fi contracarată prin ajutoare financiare, ci numai prin restructurare. Supradimensionarea ştatelor de funcţii a devenit o componentă a inadecvării la situaţia prezentă. Mai mult decât atât, în ultimii ani s-a observat o deplasare a structurii ştatelor de funcţii spre gradele didactice de profesor şi conferenţiar, ceea ce implică şi cheltuieli salariale mai mari. Această modificare de structură şi creşterile salariale din ultima vreme vor accentua tensiunile din sistem şi presiunea asupra bugetului. Cu alte cuvinte, se va intra pe o tendinţă de creştere a cheltuielilor, fără ca sistemul să-şi amelioreze performanţa şi să-şi adapteze dimensiunea.
În concluzie, după patru ani de la adoptarea Legii nr. 1/2011 sunt necesare eforturi suplimentare pentru aplicarea unei reforme reale, care să susţină şi să consolideze autonomia universitară, cu întărirea transparenţei şi a responsabilităţii publice, astfel încât absolvenţii să se poată integra pe piaţa muncii în domeniul în care s-au pregătit.
Punctul de inflexiune: „Ponderea populaţiei cu studii superioare în grupa de vârstă 30 – 34 ani“
Indicatorul „Ponderea populaţiei cu studii superioare în populaţia de 30-34 ani“ nu este un indicator de sine stătător, care poate fi extras din contextul în care a fost definit – Strategia Europa 2020. Învăţământul superior este un factor de susţinere a unei creşteri economice inteligente, durabile şi favorabilă incluziunii. Pentru a îndeplini acest rol, învăţământul superior trebuie să fie de calitate, competitiv pe o piaţă globală şi adaptat la nevoile economico-sociale. Dacă nu sunt îndeplinite aceste condiţii, Indicatorul devine un simplu raport statistic lipsit de relevanţă, care măsoară numărul de diplome universitare din populaţia de 30 – 34 ani.
Nivelurile Indicatorului analizat au fost influenţate substanţial de emigraţia populaţiei tinere cu studii superioare. Dacă nu ar fi existat această emigraţie, România ar fi depăşit încă din anul 2014 ţinta de 40% fixată de Strategia Europa 2020 pentru media UE-28 la orizontul anului 2020. Cu alte cuvinte, eforturile României de a şcolariza la nivel superior populaţia tânără sunt anihilate în bună măsură de această emigraţie, astfel că se internalizează costurile acestei pregătiri şi se externalizează beneficiile. În formularea politicilor de finanţare trebuie ţinut cont de acest fenomen.
În perioada 2015 – 2020, conform prognozei, Indicatorul asumat prin Strategia Europa 2020 va fi superior ţintei asumate de 26,7%. După anul 2020, Indicatorul va intra pe un trend descendent ajungându-se la valori mai mici decât această ţintă, ca efect al scăderii numărului de înmatriculări în învăţământul superior. Singura cale de redresare este ameliorarea semnificativă a calităţii învăţământului superior şi participarea tot mai activă pe piaţa studenţilor internaţionali.