Bugetul UE, 2014 - 2020. Cat de mari sunt sansele Romaniei de a accesa fondurile europene?
Data: 1 - 15 septembrie 2012
In actuala perioada, cand prezinta un interes deosebit elaborarea proiectului de buget al UE pentru anii 2014 - 2020, multe date esentiale pot fi clarificate prin consultarea (fie si numai a aspectelor esentiale) studiului intitulat Prioritizarea politicilor Uniunii Europene prin prisma avantajelor produse de acestea pentru Romania, in perspectiva participarii la negocierile desfasurate in cadrul procesului de revizuire a bugetului comunitar. Studiul a fost elaborat in cadrul proiectului „Imbunatatirea capacitatii institutionale, de evaluare si formulare de politici macroeconomice in domeniul convergentei economice cu Uniunea Europeana a Comisiei Nationale de Prognoza - cod SMIS 27153 - proiect PODCA si cofinantat din Fondul Social European“. Studiul ii are ca autori pe Valentin Lazea, economist-sef al Bancii Nationale a Romaniei (BNR), coordonator, Lucian Anghel, presedintele Consiliului de Administratie al Bursei de Valori Bucuresti (BVB), si Gabriel Biris, partener fondator al casei de avocatura Biris Goran, cu sprijinul lui Paul Ivan. Precizam ca punctele de vedere exprimate nu angajeaza cu nimic institutiile in care autorii isi desfasoara activitatea.
Contextul comunitar
In partea introductiva a studiului, se arata ca anul 2012 este foarte important in privinta negocierii modificarilor pe care le va suferi bugetul Uniunii Europene in perspectiva urmatorului exercitiu financiar, 2014 - 2020. Criza economica si financiara globala, declansata in anul 2007, a complicat negocierile, sumele exorbitante destinate salvarii unor tari si sisteme financiare cu probleme ducand la o atitudine extrem de conservatoare a statelor cu contributii nete la bugetul UE.
Astfel, pe de-o parte, se exclude o crestere cantitativa a acestui buget, acesta ramanand plafonat la maximum 1,05% din produsul intern brut comunitar, iar, pe de alta parte, au de suferit, din punct de vedere calitativ, regiunile cele mai sarace, cu cea mai mare nevoie de convergenta, intre acestea inscriindu-se, neindoios, si cea mai mare parte a Romaniei, tara noastra, pe ansamblul ei, situandu-se la coada clasamentului UE in privinta stadiului de dezvoltare. Tema prezinta interes major si pentru comunitatea inginereasca din tara noastra, intrucat, cum bine se stie, fondurile europene reprezinta o sursa importanta pentru programele de investitii, pentru sustinerea unor activitati care implica o contributie de seama a stiintei si tehnicii autohtone. Trebuie, insa, spus ca Romania dispune de o marja foarte ingusta de negociere - pe care gradul modest de absorbtie de pana acum nu o ajuta in vreun fel, fiind obligata sa tina seama atat de argumentele principiale, cat si de cele pragmatice, in sustinerea diverselor masuri de modificare a bugetului, atat pe partea de venituri, cat si pe cea de cheltuieli.
Aceste consideratii preliminarii sunt insotite, in primul capitol al studiului, de o prezentare ampla a organizarii procesului de absorbtie a fondurilor europene in statele membre ale UE si a relevantei acesteia pentru Romania. Pe baza unei metodologii riguroase, se ajunge la urmatoarele concluzii:
- In cadrul negocierilor pentru exercitiul financiar 2014 - 2020, Romania trebuie sa puna accentul pe fondurile structurale si de coeziune care au cel mai mare impact asupra cresterii economice. In cazul agriculturii, Romania trebuie sa dezvolte capacitatile de prelucrare a produselor pentru a trece treptat de la productia si exportul de cereale spre productia si exportul de bunuri alimentare destinate consumatorilor. Un alt domeniu care trebuie impulsionat este productia de legume si fructe, unde se inregistreaza, in continuare, deficite comerciale, iar valoarea adaugata este mai mare decat in cazul cerealelor.
- Un grad de absorbtie de 100% a fondurilor europene in intervalul 2014 - 2020 poate determina o crestere economica medie de 4,4%, in timp ce un grad de absorbtie de 0% va mentine cresterea economica in jurul nivelului de 2% pe tot acest interval. O crestere economica medie de 4,4% este consonanta cu atingerea unui produs intern brut pe cap de locuitor de aproximativ 11 400 de euro in anul 2020, de la 5780 de euro in anul 2010. Exprimat la paritatea puterii de cumparare, produsul intern brut pe cap de locuitor ar putea avansa la 65% din media UE-27 in anul 2020, de la 46% din media UE-27 in anul 2010. Romania poate recupera, astfel, o parte a decalajelor de dezvoltare economica fata de UE si de Zona Euro. De altfel, la momentul adoptarii euro, statul care a avut cel mai redus PIB pe locuitor la paritatea puterii de cumparare a fost Estonia, cu 66% din media UE-27. Acesta ar putea reprezenta un nivel minim de convergenta reala.
- Calitatea intrarilor de capital reprezentate de fonduri europene este superioara altor tipuri de capital strain sau autohton (investitii straine directe, investitii bugetare realizate din resurse nationale), ceea ce inseamna o contributie semnificativa a productivitatii totale a factorilor de productie la cresterea economica. In ipoteza unei absorbtii bune a fondurilor europene in exercitiul financiar 2014 - 2020, exista conditii pentru mentinerea cresterii economice la niveluri relativ inalte si dupa anul 2020.
- O crestere economica bazata pe fonduri europene este consonanta cu setul de politici al Romaniei pentru adoptarea euro. Criteriile de convergenta nominala (mentinerea inflatiei la niveluri reduse, tinerea sub control a deficitului bugetar si a datoriei publice) si criteriile de convergenta reala (recuperarea decalajelor privind produsul intern brut pe cap de locuitor, structura economiei nationale, gradul de deschidere a economiei) vor fi mai usor de atins in conditiile cresterii gradului de absorbtie a fondurilor europene.
- O estimare a impactului absorbtiei fondurilor europene asupra economiei romanesti in perioada 2021 - 2025 arata o usoara accelerare a cresterii economice datorita intrarilor de fonduri europene din perioada 2014 - 2020, care pot stimula productivitatea totala a factorilor. Astfel, in ipoteza unui grad de absorbtie de 100% in perioada 2021 - 2025, cresterea economica medie poate accelera la 4,8% (fata de 4,4% in intervalul 2014 - 2020), in ipoteza unui grad de absorbtie de 80% in perioada 2021 - 2025, cresterea economica medie poate accelera la 4,6% (fata de 4% in intervalul 2014 - 2020), iar in ipoteza unui grad de absorbtie de 60% in perioada 2021 - 2025, cresterea economica medie poate accelera la 4,4% (fata de 3,6% in intervalul 2014 - 2020).
- O absorbtie de 100% a fondurilor europene, atat in exercitiul financiar 2014 - 2020, cat si in perioada 2021 - 2025, poate crea aproximativ 200 000 de noi locuri de munca stabile pana in 2025, localizate indeosebi in sectoare cu valoare adaugata mare (industria prelucratoare, servicii). In paralel, va avea loc o crestere a veniturilor de natura salariala ale persoanelor ocupate in agricultura in prezent, prin orientarea mai puternica a acestui sector spre cerintele economiei de piata.
Sistemul de resurse proprii
Al treilea capitol se ocupa pe larg de modificarea sistemului de resurse proprii (venituri ale bugetului UE), de implicatiile acesteia pentru Romania si de recomandarile pentru pozitia de negociere. Modificarile privesc Taxa pe Tranzactii Financiare (FTT), Taxa pe Activitati Financiare (FAT), Taxa pe Energie (ET), Taxa pe Transporturi Aeriene (TAT) si o noua resursa TVA. Dupa expunerea pozitiilor statelor membre, se estimeaza impactul asupra Romaniei al diverselor variante de modificare a sistemului de resurse proprii. Pentru exemplificare, redam urmatoarele consideratii: „In anul 2012, conform algoritmului complicat de calcul al TVA (veche), Romania contribuie cu 155,3 milioane euro dintr-un total de 14 498,91 milioane euro, respectiv cu 1,07% din totalul resursei bazate pe TVA (veche). In noua varianta, mult simplificata, de calcul al TVA, in functie de cat reprezinta consumul final in cadrul PIB (30%; 35% sau 40%), contributia calculata a Romaniei ar fi, respectiv, de 126,2 milioane euro, 147,3 milioane euro sau 168,3 milioane euro, adica in apropierea nivelului actual al contributiei, conform unor calcule preliminare ale MFP.
Avantajele resursei bazate pe TVA (noua) fata de cea bazata pe TVA (veche) constau in simplitate si transparenta, nemaifiind necesara calcularea unei rate medii ponderate, a unei baze de calcul intermediare si a celor 22 de compensatii necesare vizavi de baza de calcul intermediara. De exemplu, nu mai sunt necesare compensatii vizand: articolele taxate atunci cand ar trebui sa fie exceptate; articolele exceptate atunci cand ar trebui sa fie taxate; pragurile de inregistrare; corectiile derivand din diferentele intre prognozat si efectiv etc.“.
Politica de coeziune
Al patrulea capitol se refera la modificarile propuse de Comisia Europeana privind politica de coeziune, respectiv alocarea pentru 2014 - 2020 a unei sume totale de 376 miliarde euro, in crestere nominala cu circa 22% fata de exercitiul bugetar 2007 - 2013, cand suma alocata in 2004 a fost de 308 miliarde euro. Se poate constata faptul ca respectiva crestere acopera rata inflatiei cumulate pe cei sapte ani. Se preconizeaza plafonarea bugetului alocat fiecarui stat membru la 2,5% din PIB. De asemenea, se examineaza propunerea privind alocarea unor fonduri sporite pentru „regiuni de tranzitie“ si „regiuni mai dezvoltate“ in cadrul politicii de convergenta. Pentru prima categorie, sunt vizate regiunile cu un PIB/locuitor intre 75% si 90% din media UE si a doua cu un PIB/locuitor peste 90% din media UE. Pentru regiunile mai putin dezvoltate (cele cu PIB/locuitor sub 75% din media UE), alocarea totala de fonduri ar scadea cu o cincime, pentru regiunile de tranzitie, alocarea ar creste cu circa o jumatate, iar pentru regiunile mai dezvoltate, alocarea ar creste cu aproximativ o cincime.
Aplicand, cu titlu de aproximatie, aceasta cheie de reducere pentru regiunile mai putin dezvoltate (cu circa o cincime), ar rezulta ca Romania ar primi circa zece miliarde euro in exercitiul bugetar 2014 - 2020, fata de 12,7 miliarde euro in exercitiul bugetar 2007 - 2013. Exista, totusi, o modalitate de compensare a acestei politici, prin alocarile care se vor face din Fondul de coeziune, care va totaliza circa 69 miliarde euro in 2014 - 2020, fata de aproximativ 70 miliarde euro in 2007 - 2013. Conform unei chei de repartitie care favorizeaza statele sarace, cu populatie si suprafata mare, Romania ar fi indreptatita sa primeasca circa 15 miliarde euro din acest Fond de coeziune. Plusul de circa 8,5 miliarde euro posibil de obtinut de Romania din Fondul de coeziune in 2014 - 2020 fata de 2007 - 2013 ar fi mai mult decat suficient pentru a compensa reducerea cu 2,5 miliarde euro de la sumele alocate regiunilor mai putin dezvoltate.
Daca aceste calcule vor fi confirmate in practica, Romania poate sa accepte, din punct de vedere pragmatic, pachetul de fonduri de coeziune. Ea se va afla, insa, intr-o minoritate, intrucat este printre putinele castigatoare (alaturi de Bulgaria si de Grecia) in materie de fonduri de coeziune. In acelasi capitol, sunt analizate modalitatile de programare strategica, conditionalitatile si modificarea ratelor de cofinantare, la negocieri Guvernul Romaniei avand posibilitatea de a solicita prelungirea tratamentului favorabil cel putin in primii ani ai exercitiului bugetar 2014 - 2020.
Modificarea Politicii Agricole Comune (PAC)
Dupa mentionarea propunerilor Comisiei Europene, se trec in revista elementele principale care se refera la pozitia de negociere a Romaniei. Astfel, se arata ca limitarea nivelului platilor directe nu are un fundament din punct de vedere principial la nivelul UE, deoarece contravine obiectivelor Strategiei Europa 2020. Datele statistice arata existenta unei corelatii directe intre randamentul mediu la hectar pentru grau si dimensiunea exploatatiilor agricole, ceea ce inseamna ca la nivelul UE este necesara sustinerea financiara tocmai a marilor exploatatii, daca UE doreste sa treaca de la deficit la excedent comercial cu produse agroalimentare.
Se poate afirma ca plafonarea la numai 300.000 euro a subventiilor pentru marile exploatatii va diminua drastic capacitatea de investire a mediului privat, intr-un context in care nici statul nu are fonduri suficiente pentru acestea. Micii producatori, presupusi beneficiari ai procesului de redistribuire, nu vor avea niciodata capacitatea de a investi pe scara mare in infrastructura agricola.
In ceea ce priveste ecologizarea platilor directe, se releva, intre altele, ca Romania este mult sub media UE in ceea ce priveste ponderea suprafetei destinate agriculturii organice in suprafata totala (1,2% fata de 4,7%). In Romania, aproape 67% din suprafata ecologica este cultivata cu cereale, in timp ce 27% sunt culturi industriale, iar legumele au cea mai scazuta pondere, de numai 0,4%. Avand in vedere nivelul foarte redus al suprafetelor ocupate in prezent de culturile organice la nivelul UE, consideram ca este prematura orientarea agriculturii europene in directia ecologizarii in urmatorii ani, in conditiile in care probleme mult mai grave nu au fost rezolvate inca - securitatea alimentara mondiala in contextul fluctuatiei preturilor pe burse, reducerea disparitatilor intre gradul de dezvoltare economica a diferitelor regiuni rurale din UE, nevoia sprijinirii tarilor subdezvoltate din afara UE prin ajutoare alimentare.
Propunerea de convergenta a platilor este insotita de urmatorul comentariu: „Este mai bine sa absorbim 80% dintr-o suma mai mica decat maximul posibil a fi atins de Romania, dar pe baza unor conditionalitati stabilite local si, astfel, ancorate in realitatile romanesti, decat 40% dintr-o suma cu 50 - 100 de milioane de euro mai mare, dar pe baza unor conditionalitati stabilite de UE si care oricum vor fi greu de indeplinit si vor avea un cost administrativ si birocratic mult mai mare“.
Este interesant de remarcat ca, in legatura cu fiecare dintre aceste propuneri, autorii studiului se refera la strategii de alianta ale Romaniei in cadrul negocierilor, ceea ce implica relevarea sanselor de a se sustine adecvat interesul nostru national.
Fonduri pentru infrastructura energetica
In acest capitol, se contureaza cadrul general care vizeaza urmatoarele elemente: Romania este destul de bine plasata pentru indeplinirea tintelor energetice asumate in cadrul Strategiei Europa 2020. Este vorba despre: reducerea emisiilor de CO2 cu 20% (tinta intermediara pentru Romania in 2013 este o reducere cu 21,05%); atingerea unei ponderi de 24% a resurselor regenerabile in consumul total de energie (in anul 2011, aceasta pondere era deja de 19,4%); reducerea consumului de energie cu 19% (sau cu 10 milioane tone echivalent petrol).
In privinta infrastructurii energetice, necesarul de investitii este foarte mare, iar fondurile cu aceasta destinatie alocate prin Bugetul UE sunt nu numai greu accesibile, ci si insuficiente. La nivel comunitar, numai pentru domeniul infrastructurii energetice ar fi necesare circa 1100 miliarde euro in perioada 2014 - 2020 (conform Working Paper SEC 2011 868 final), adica mai mult decat intregul buget al UE pe perioada respectiva! Dintre acestea, circa 400 miliarde euro ar fi necesare pentru retele de distributie, aproximativ 200 miliarde euro pentru retele de transmisie si stocare, iar circa 500 miliarde euro pentru construirea de noi capacitati de productie. Solutia asteptata de Comisia Europeana este ca sectorul privat sa acopere circa 95% din necesarul de finantare, o ipoteza destul de optimista in conditiile de criza actuale.
Autorii studiului identifica, in cazul Romaniei, cerinta ca toate investitiile in energie sa fie acoperite prin pretul (tarifele) practicat(e) la energia electrica, respectiv la gaze naturale, conditie pe care tara noastra nu o indeplineste.
O a doua problema majora ar putea sa o constituie o modificare recenta a alin. (2), punctul b) al art. 4 din Legea gazelor nr. 351/2004, conform careia, pentru „asigurarea securitatii in aprovizionarea cu gaze naturale, gazele naturale din productia interna vor fi valorificate numai pe piata interna de gaze, cu exceptia cazului in care productia de gaze naturale depaseste consumul pentru o perioada de minimum doi ani consecutiv“.
In sfarsit, este mentionata o posibila noua derogare de la prevederile Ordonantei de Guvern nr. 64/2001 privind repartizarea profitului la societatile nationale, companiile nationale si societatile comerciale cu capital integral de stat.
Stimularea cercetarii si inovarii
Ultimul capitol din studiu precizeaza ca tinta stabilita de Romania pentru cheltuielile brute de cercetare si dezvoltare conform Strategiei Europa 2020 este de 2% din PIB, repartizata egal intre sectorul guvernamental si cel privat. Datele statistice aferente anului 2010 arata ca Romania a cheltuit 0,46% din PIB pentru cercetare (fondurile publice au avut o pondere de 0,25% din PIB, iar fondurile private si fondurile din strainatate au inregistrat o pondere de 0,21% din PIB). Efortul la orizontul anului 2020 este relativ egal - sectorul public trebuie sa consemneze o crestere de patru ori a cheltuielilor de cercetare si dezvoltare ca pondere in PIB, in timp ce sectorul privat (incluzand aici si fondurile externe), o crestere de cinci ori. In privinta proiectelor prioritare pentru tara noastra, sunt identificate ELI (Extreme Light Infrastructure), proiect european care implica aproximativ 40 de institutii academice si de cercetare din 13 tari membre ale UE, respectiv construirea celui mai puternic laser din lume; Centrul de cercetari interdisciplinare Delta Dunarii, orientat pe doua paliere: punerea in valoare din punct de vedere stiintific a ecosistemului Dunare - Delta Dunarii - Marea Neagra, cu tot ceea ce inseamna cercetare de top in domeniul biologiei, fizicii, chimiei, protejarii mediului; impulsionarea din punct de vedere socio-economic a zonelor adiacente, care au un nivel de dezvoltare economica sub media Romaniei.
Intre posibilele masuri de stimulare a activitatilor de cercetare si dezvoltare se remarca, in incheiere, urmatoarele: Codul fiscal contine masuri pentru stimularea investitiilor private in cercetare-dezvoltare. Astfel, prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 200/2008, s-a introdus in Codul fiscal (art. 19.1) o deducere suplimentara de 20% a cheltuielilor eligibile pentru cercetare-dezvoltare (ceea ce inseamna o reducere suplimentara cu pana la 3,2 lei a impozitului pe profit pentru fiecare 100 de lei cheltuiti cu cercetarea-dezvoltarea). Codul fiscal permite, de asemenea, amortizarea accelerata si in cazul echipamentelor folosite la cercetare-dezvoltare.
Tinand cont de importanta implicarii investitorilor privati in activitatea de cercetare-dezvoltare, ar putea fi luata in considerare chiar o crestere a procentului de deducere suplimentara. Totodata, statul ar trebui sa considere posibilitatea implicarii, alaturi de sectorul privat, in sustinerea unor companii si proiecte din domeniul cercetarii-dezvoltarii cu capacitate reala de a deveni un succes comercial:
1. Elaborarea unui top 50 proiecte de cercetare ale unor companii si oameni de stiinta din Romania, care sa fie ulterior dezvoltate in sistem de parteneriat public-privat. Statul ar trebui sa furnizeze 75% din capital, iar partenerul privat, 25%. Juriul ar trebui sa aiba in componenta mai multi membri din partea sectorului privat decat de la stat, avand in vedere capacitatea superioara a mediului privat de a intui tendintele de dezvoltare a afacerilor in viitor si de a pune in practica o idee valoroasa din punct de vedere stiintific, dar care mai are inca un drum de parcurs pentru a deveni valoroasa si din punct de vedere comercial. Diverse scenarii analizate arata ca efortul statului ar putea fi situat in jurul sumei de 25 de milioane de euro pentru toate cele 50 de proiecte, respectiv o medie de 500 000 de euro/proiect;
2. Listarea pe Bursa de Valori Bucuresti a zece start-up-uri romanesti din domeniul cercetarii, care ar urma sa beneficieze de un aport de 10% al statului la capital, urmand ca restul de 90% sa fie atras prin bursa. Un element esential este ca cel putin una dintre aceste companii (cea care va inregistra cel mai mare succes comercial intr-un interval de timp de la lansare) sa fie promovata ulterior prin actiuni de marketing agresiv, care sa arate succesul metodei. Ulterior, pe baza principiului bunelor practici, exemplul ar urma sa fie adoptat pe scara larga.
Este aproape o certitudine ca, fara interventia statului in dezvoltarea cercetarii, proiectele valoroase care exista in prezent in Romania vor fi cumparate de investitori straini sau vor fi abandonate la stadiul de proiect, fara a avea vreodata sansa de a fi transpuse intr-un succes comercial. Posibilele finantari private prin intermediul creditelor bancare vor fi limitate in urmatorii ani, din cauza noului cadru international, mult mai restrictiv, care va pune presiune pe capitalul bancar si pe calitatea activelor (Basel III, testele de stres derulate de European Banking Authority, Dodd-Frank Wall Street Reform). Totodata, dezvoltarea cercetarii prin intermediul unor investitii de tipul venture capital va fi supusa unor restrictii severe din partea investitorilor privati care analizeaza, de regula, cateva zeci de proiecte inainte de a selecta unul singur.