O viziune strategica de dezvoltare a infrastructurii feroviare 2018 - 2022 (II) Analiza-diagnostic si obiective pe termen scurt, mediu si lung, concordante cu cerintele viitorului
Data: 1-15 septembrie 2018 2018
Publicăm, în paginile de faţă, fragmente din partea finală a textului care conţine viziunea strategică asupra infrastructurii feroviare pentru perioada 2018 - 2022, document publicat de Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA, instituţie aflată în structura Ministerului Transporturilor. Reamintim că, în nr. 15/2018 al publicației noastre, am prezentat, în sinteză, stările de fapt şi criteriile care determină elaborarea unor obiective menite să răspundă, înainte de toate, intereselor naţionale cu privire la viitorul transportului feroviar din ţara noastră. Accentul a fost pus pe creşterea competitivităţii transportului feroviar pe piaţa internă şi pe integrarea în spaţiul feroviar unic european. De aici decurg concluziile şi măsurile care se impun, aşa cum rezultă ele din documentul supus artenţiei cititorilor. Reamintim că documentul integral poate fi accesat pe site-ul www.cfr.ro.
Reconsiderarea rolului căilor ferate în sistemul național de transport
Analiza situaţiei actuale arată că sectorul feroviar are o poziţie minoră pe piaţa internă a transporturilor. Astfel, transportul feroviar de pasageri are o cotă modală globală de sub 5%, luând în considerare şi transportul rutier individual, iar raportat doar la transportul public (în comun) interurban, cota modală este inferioară valorii de 17%. În ceea ce priveşte transportul feroviar de marfă, cota modală globală (faţă de toate modurile de transport, mai puţin cel maritim) este de circa 20,5%. O situaţie similară se regăseşte şi în cazul în care analiza se raportează exclusiv la transportul terestru. Aceleaşi analize indică, pe de altă parte, poziţia dominantă a transportului rutier atât în traficul de pasageri, cât şi în cel de marfă, fie că raportarea se face doar la transportul terestru sau la toate modurile de transport.
Toate aceste consideraţii conduc la relevarea necesităţii de a se reconsidera rolul transportului feroviar în cadrul sistemului naţional de transport şi al politicilor privind dezvoltarea acestui sistem în scopul de a prelua cote mai importante din traficul de călători şi de mărfuri. O astfel de abordare trebuie să reprezinte o componentă importantă a politicilor privind consolidarea economiei naţionale şi creşterea competitivităţii acesteia.
O nouă abordare bazată pe promovarea accelerată a transportului feroviar este susceptibilă de a genera o serie de avantaje semnificative, precum:
▪ Reducerea globală, la nivelul economiei naţionale, a costurilor generate de transport, indiferent de sursa acoperirii acestora, cu consecinţe privind favorizarea creşterii economice. Implicit, se vor reduce semnificativ cheltuielile bugetare destinate acoperirii efectelor negative ale transporturilor;
▪ Consolidarea siguranţei energetice la nivel naţional, prin diminuarea dependenţei de produsele petroliere;
▪ Reducerea riscurilor legate de efectele negative ale schimbărilor climatice, ca urmare a limitării semnificative a emisiei gazelor cu efect de seră;
▪ Descongestionarea reţelei rutiere ca urmare a migrării către calea ferată a unor fluxuri importante de pasageri şi mărfuri, cu consecinţe privind creşterea vitezei medii de deplasare pe actuala reţea rutieră, scăderea frecvenţei accidentelor şi diminuarea frecvenţei de apariţie a blocajelor în trafic. În aceste condiţii, este de aşteptat inclusiv o reducere a presiunii publice asupra decidenţilor politici în legătură cu îmbunătăţirea condiţiilor de transport pe infrastructura rutieră;
▪ Alinierea la politica europeană privind dezvoltarea transporturilor şi crearea spaţiului european unic de transport, cu consecinţe privind eliminarea unor asperităţi în relaţia cu Comisia Europeană pe problema dezvoltării infrastructurilor de transport.
Echilibrarea competiției pe piața internă a transporturilor terestre
În traficul de pasageri, volumul total al prestaţiilor de transport feroviar a scăzut cu 86% faţă de nivelul înregistrat în anul 1989, cu consecinţele care decurg din reducerea dramatică a cotei modale. Variaţia acestei cote evidenţiază deteriorarea accentuată a cotei de piaţă ulterior anului 1998 (an în care s-a produs reorganizarea sistemului feroviar românesc în conformitate cu principiile legislaţiei europene - n.r.), ca efect al distorsionării mediului competiţional între modurile de transport.
În traficul de marfă, volumul total al prestaţiilor de transport feroviar a scăzut cu 80,4% faţă de nivelul înregistrat în anul 1989, cu consecinţe privind reducerea dramatică a cotei modale. Se confirmă variaţia cotei modale a transportului feroviar pe piaţa serviciilor de transport terestru pentru mărfuri, ca efect al distorsionării mediului competiţional între modurile de transport.
De asemenea, se au în vedere următoarele elemente definitorii sub aspect strategic:
▪ politica Uniunii Europene în domeniul transporturilor recomandă la modul imperativ echilibrarea competiţiei pe piaţa transporturilor terestre şi promovarea prioritară a transportului feroviar;
▪ o multitudine de studii internaţionale efectuate în ultimul timp la nivelul altor administraţii evidenţiază avantajele economice ale promovării transportului feroviar;
▪ reducerea cheltuielilor publice generate de transporturi este o problemă de interes naţional, iar atingerea acestui deziderat este condiţionată de promovarea prioritară a transportului feroviar.
În funcţie de aceste elemente, documentul relevă că este necesar ca în perioada următoare se fie adoptate şi implementate măsuri de natură să conducă la echilibrarea şanselor competiţionale ale modurilor de transport pe piaţa internă a transporturilor terestre. În principiu, aceste măsuri vor trebui orientate, pe de-o parte, spre echilibrarea modului de alocare a resurselor bugetare către cele două moduri de transport şi, pe de altă parte, spre internalizarea în măsură cât mai mare a costurilor externe generate de modurile de transport, astfel încât costurile să se reflecte în preţurile oferite de transportatori, iar presiunea asupra bugetului de stat să poată fi diminuată semnificativ pe măsură ce se va realiza echilibrarea sistemului naţional de transport.
În ceea ce priveşte internalizarea costurilor externe ale transporturilor, trebuie precizat că reprezintă abordarea care poate asigura echilibrarea naturală şi durabilă a sistemului naţional de transport, cu toate consecinţele pozitive deja evidenţiate în ceea ce priveşte consolidarea economiei naţionale şi a celei comunitare. Din acest motiv, această abordare este recomandată prin documentul strategic al Uniunii Europene COM(2011) 144 „Cartea Albă - Foaie de parcurs către un spaţiu european unic al transporturilor - Către un sistem de transport competitiv şi eficient din punct de vedere al resurselor". În cadrul acestui document se pune accent pe implementarea generalizată şi simetrică a principiilor utilizatorul plăteşte şi poluatorul plăteşte.
Implementarea unor reguli uniforme privind finanțarea infrastructurilor de transport
Experienţa perioadei anterioare evidenţiază fluctuaţii importante în ceea ce priveşte finanţarea din fonduri publice a infrastructurilor de transport, mai ales cu referire la domeniul feroviar. După cum s-a mai precizat, finanţarea insuficientă a infrastructurii feroviare a constituit una dintre cauzele principale ale degradării accentuate a acesteia şi, implicit, a declinului sever al transportului feroviar. În consecinţă, corelarea necesităţilor de finanţare cu proiecţiile financiare ale Master Planului General de Transport (MPGT) nu reprezintă inclusiv o condiţie suficientă a fezabilităţii strategiei de dezvoltare a infrastructurii feroviare din perspectiva sustenabilităţii financiare.
Ca urmare, fezabilitatea strategiei de dezvoltare a infrastructurii feroviare din perspectiva sustenabilităţii financiare este condiţionată de implementarea unor reguli uniforme cu privire la finanţarea infrastructurii feroviare din fonduri publice, în conformitate cu recomandările MPGT, în scopul de a asigura stabilitatea şi predictibilitatea finanţării. Dintr-o perspectivă mai largă, stabilitatea şi predictibilitatea finanţării reprezintă o cerinţă general valabilă pentru toate infrastructurile de transport, în scopul de a asigura cadrul de implementare a strategiilor de dezvoltare prevăzute în MPGT.
Aceste consideraţii evidenţiază necesitatea transpunerii proiecţiilor financiare ale MPGT în legislaţia naţională, sub forma unui set de reguli uniforme cu privire la finanţarea din fonduri publice a tuturor infrastructurilor de transport.
În perioada 2018 - 2022, bugetul alocat infrastructurilor de transport (2% din PIB) ar trebui distribuit astfel:
a) 24,1% pentru întreţinere şi reparaţii, dintre care:
▪ 60,5% pentru întreţinerea infrastructurii rutiere;
▪ 36,2% pentru întreţinerea şi reparaţiile curente ale infrastructurii feroviare;
▪ 3,3 % pentru întreţinerea şenalului navigabil al Dunării.
b) 28,3% pentru reabilitarea (reînnoirea) reţelelor de transport terestru, dintre care:
▪ 71,6% pentru reabilitarea reţelei rutiere viabile;
▪ 28,4% pentru reînnoirea reţelei feroviare principale.
c) 47,6% pentru investiţii, dintre care:
▪ 37,4% pentru drumuri;
▪ 32,3% pentru calea ferată;
▪ 26,6% pentru proiecte fazate şi metroul din Bucureşti;
▪ 3,7% pentru căi navigabile, terminale intermodale şi aviaţie.
Consolidarea sistemului de servicii publice în transportul feroviar de pasageri
Consolidarea sistemului de servicii publice pentru transportul terestru al pasagerilor reprezintă o problemă de interes naţional. În particular, se pune problema consolidării sistemului de servicii publice pentru transportul feroviar al pasagerilor.
După cum s-a arătat, mediul competiţional de pe piaţa transporturilor este distorsionat semnificativ, ca efect al unor măsuri care generează în mod artificial avantaje competitive transportului rutier în dauna celui feroviar.
Transportul feroviar de călători, care este un transport public, nu poate funcţiona în regim comercial deoarece legislaţia actuală favorizează transportul rutier şi permite operatorilor de transport rutier public să ofere preţuri mult mai atractive decât cele care pot fi oferite de operatorii feroviari, deşi costurile generate de transportul rutier pentru o unitate de transport sunt semnificativ mai mari decât cele generate de transportul feroviar. În actualele condiţii, inclusiv transportul individual (cu autoturismele) este mai avantajos, în multe situaţii, în raport cu transportul feroviar.
Avându-se, însă, în vedere că transportul feroviar are o serie de calităţi intrinseci dovedite ştiinţific (siguranţă, eficienţă energetică, impact minim asupra mediului etc), care îl fac mai avantajos din punct de vedere economic în raport cu alte moduri de transport, este o problemă de interes economic general să fie promovat prioritar transportul public al călătorilor pe calea ferată.
În document s-a arătat că, pentru a se menţine în limite rezonabile accesibilitatea serviciilor feroviare de transport al pasagerilor, a fost necesar să se introducă, cu titlu corectiv, subvenţionarea serviciilor publice de transport feroviar de călători.
Avându-se în vedere condiţiile actuale, magnitudinea pieţei feroviare de transport al pasagerilor şi, implicit, competitivitatea transportului feroviar în raport cu cel rutier în domeniul transportului de persoane sunt reglate practic exclusiv prin modul de dimensionare, alocare şi utilizare a subvenţiilor pentru compensarea obligaţiei de serviciu public.
În aceste condiţii, devine evident că fezabilitatea strategiei de dezvoltare a infrastructurii feroviare (şi, implicit, a strategiei de reabilitare a transportului feroviar în cadrul sistemului naţional de transport) este condiţionată în mod esenţial, din perspectiva transportului de persoane, de consolidarea sistemului de servicii publice de transport feroviar al pasagerilor.
Creșterea atractivității și competitivității transportului feroviar de călători
Au fost identificate o serie de acţiuni strategice orientate spre creşterea atractivităţii şi competitivităţii serviciilor de transport feroviar al călătorilor. Prin prisma consideraţiilor prezentate, trebuie avute în vedere inclusiv măsurile de consolidare a sistemului de servicii publice de transport feroviar al pasagerilor, precum:
▪ implementarea unor servicii de transport caracterizate prin frecvenţă ridicată a trenurilor şi prin intervale egale de succesiune (aşa-numitele servicii cadenţate), destinate călătoriilor interurbane;
▪ implementarea serviciilor de transport feroviar suburban în zonele metropolitane, destinate în principal preluării fluxurilor de navetişti specifice acestor zone;
▪ implementarea unor măsuri de integrare a transportului feroviar suburban cu transportul public urban, în scopul consolidării atractivităţii serviciilor de transport feroviar suburban;
▪ integrarea multimodală cu transportul rutier individual interurban, prin implementarea unor servicii de transport cu trenul al autoturismelor şi motocicletelor;
▪ implementarea unor servicii complementare serviciului de transport, precum: informarea clienţilor la bordul trenurilor despre modul de derulare a călătoriei, informarea operativă în staţii cu privire la circulaţia planificată şi efectivă a trenurilor de pasageri, informarea operativă a clienţilor în staţiile de cale ferată referitoare la facilităţile de transport urban disponibile, informarea online a clienţilor despre trenurile planificate (mersul trenurilor), asigurarea unor servicii online de planificare a călătoriilor (de preferat, inclusiv segmentele neferoviare ale călătoriilor dorite) etc.;
▪ creşterea accesibilităţii transportului feroviar de pasageri.
Implementarea unor sisteme locale de servicii publice de scurt parcurs de profil
În conformitate cu legislaţia existentă, în România este implementat un sistem naţional de servicii publice pentru transportul feroviar al călătorilor, a cărui coordonare şi finanţare reprezintă responsabilitatea Ministerului Transporturilor. Filozofia Regulamentului (UE) nr. 1370/2007 ia în consideraţie inclusiv implementarea unor sisteme locale de servicii publice de scurt parcurs pentru transportul feroviar al călătorilor, coordonate şi finanţate de autorităţile publice locale. Asemenea sisteme locale ar putea fi dimensionate şi gestionate astfel încât să răspundă mai adecvat şi mai eficient necesităţilor de mobilitate a persoanelor în cadrul zonelor de influenţă a autorităţilor locale respective (de exemplu, sisteme de transport suburban în zone metropolitane).
Implementarea unor astfel de sisteme locale de servicii publice de scurt parcurs pentru transportul feroviar al călătorilor necesită, însă, modificări ale legislaţiei naţionale, care să creeze mecanismele de finanţare necesare şi să asigure compatibilitatea cu legislaţia europeană aplicabilă.
Trebuie menţionat că o astfel de abordare ar permite inclusiv atragerea şi valorificarea unor fonduri europene care nu pot fi accesate în prezent, destinate finanţării unor aplicaţii de transport public de interes zonal/regional.
Promovarea transportului feroviar de marfă
În condiţiile în care reabilitarea transportului feroviar de marfă şi recâştigarea clientelei reprezintă o necesitate stringentă, rezultă că sunt necesare identificarea şi implementarea unor măsuri corective care să asigure - pe termen mediu şi scurt, până la internalizarea completă a costurilor externe ale transporturilor - asigurarea unui nivel rezonabil de competitivitate a transportului feroviar pe piaţa expediţiilor de marfă de mici dimensiuni.
În acest context, transportul intermodal vizează implementarea unor lanţuri logistice complexe, care ar trebui să înlocuiască transportul exclusiv rutier al mărfurilor, în beneficiul general al economiei naţionale. Lanţurile logistice pentru transportul intermodal al expediţiilor de mici dimensiuni necesită, de regulă, implicarea mai multor categorii de operatori de servicii. Ca urmare, definirea unor măsuri corective pentru asigurarea unui nivel rezonabil de competitivitate al transportului intermodal de marfă este destul de dificilă, iar măsurile trebuie difernţiate în raport de tipul transportului intermodal vizat.
În ceea ce priveşte transportul intermodal containerizat, este vorba despre implicarea a trei tipuri de operatori, respectiv: operatori rutieri, operatori ai terminalelor intermodale şi operatori feroviari. În plus, pentru a facilita accesul clienţilor la un astfel de lanţ logistic este de aşteptat implicarea unor entităţi de tip casă de expediţie sau organizator de transport care îşi vor asuma relaţia contractuală cu clientul (beneficiarul transportului) şi vor asigura interfaţa acestuia cu fiecare dintre operatorii implicaţi în realizarea transportului.
Chiar dacă transportul feroviar al containerelor între terminale se va organiza pe modelul de business al trenurilor complete, ceea ce ar însemna preţuri relativ comparabile cu preţurile transportului rutier, este evident că suma tuturor preţurilor menţionate anterior va fi substanţial mai mare decât preţul transportului rutier al aceleiaşi expediţii pe acelaşi parcurs.
Abordarea corectă constă în internalizarea, de preferat integrală, a costurilor externe ale modurilor de transport (costurile privind utilizarea infrastructurilor de transport, costurile privind prevenirea accidentelor, costurile privind efectele accidentelor, costurile privind efectele emisiilor poluante şi ale emisiilor de gaze cu efect de seră). O astfel de abordare este recomandată inclusiv de Uniunea Europeană, prin Cartea Albă a Transporturilor 2011, şi este legiferată prin reglementări la nivel comunitar.
Până la implementarea completă şi simetrică a internalizării costurilor externe ale transporturilor, este necesară definirea şi implementarea unor măsuri corective care să asigure un nivel rezonabil de competitivitate a transportului intermodal containerizat. În acest sens, pot fi identificate, în principiu, două variante alternative de abordare. Ambele variante se bazează pe definirea serviciilor de transport intermodal containerizat al expediţiilor de mici dimensiuni drept servicii de interes public general, avându-se în vedere beneficiile generate la nivelul economiei naţionale de transferul către calea ferată a unor fluxuri de mărfuri care, în prezent, sunt transportate pe reţeaua rutieră.
De asemenea, au fost relevate avantajele transportului de semi-trailere, ale transportului de tip RO-LA şi ale transportului feroviar de marfă în vagoane izolate.
Sintetizând consideraţiile prezentate, documentul relevă că măsurile corective necesare pentru asigurea unui nivel rezonabil de competitivitate a transportului feroviar de marfă în vagoane izolate ar trebui să determine implementarea unui nou sistem de servicii publice, în cadrul căruia să se asigure compensarea obligaţiei de serviciu public prin mecanisme diferenţiate în raport de specificul serviciilor subsecvente, respectiv operarea trenurilor directe şi operarea trenurilor locale.
Trebuie menţionat că şi în acest caz se poate lua în considerare varianta alternativă a compensării din fonduri publice a costurilor suportate de clienţi pentru transportul feroviar cu vagoane izolate al expediţiilor de mici dimensiuni.
Finanțarea multianuală a infrastructurii feroviare
În condiţiile în care se pune problema demarării unui program de recuperare a restanţelor la reparaţii curente şi a demarării unui program de întreţinere curentă pentru funcţionarea în regim permanent a infrastructurii feroviare, trebuie luată în considerarie şi eliminarea unor deficienţe legislative care prezintă riscul de a limita semnificativ eficienţa programelor menţionate.
În prezent, legislaţia permite demararea contractării lucrărilor privind repararea şi/sau întreţinerea infrastructurii doar după aprobarea finanţării necesare în cadrul bugetului de venituri şi cheltuieli al administratorului infrastructurii. Practica a demonstrat că aprobarea bugetului companiei se produce, de regulă, în cursul trimestrului al doilea al anului. Din acest moment se pot lansa procedurile de atribuire a execuţiei lucrărilor, care durează între 2 şi 4 luni.
Pe de altă parte, execuţia lucrărilor de infrastructură este posibilă doar într-o perioadă limitată, de circa 7 - 8 luni, în care condiţiile climatice sunt favorabile. De regulă, din această perioadă favorabilă se pierd în mod curent aproximativ 3 - 4 luni până la finalizarea procedurilor de atribuire a execuţiei lucrărilor. Altfel spus, perioada utilizabilă pentru realizarea efectivă a lucrărilor se restrânge la 3 - 5 luni pe an.
În ceea ce priveşte reparaţiile curente ale infrastructurii, o astfel de perioadă este insuficientă pentru finalizarea unor lucrări mai complexe, iar asemenea lucrări nu pot fi contractate pentru perioade mai mari de un an din cauza lipsei unei surse de finanţare aprobate pentru anul al doilea şi următorii. În aceste condiţii, administratorul infrastructurii nu poate contracta lucrări de complexitate mai mare, despre care există certitudinea că nu pot fi finalizate în perioada de 3 - 5 luni disponibilă.
În ceea ce priveşte întreţinerea curentă, limitările se referă în principal la achiziţionarea materialelor necesare pentru efectuarea lucrărilor de întreţinere şi au consecinţe privind imposibilitatea executării integrale a lucrărilor necesare.
O astfel de limitare poate fi eliminată prin ajustări legislative care să permită:
▪ alocarea multianuală a sumelor necesare pentru realizarea lucrărilor de întreţinere şi reparare a infrastructurii feroviare;
▪ derularea continuă, pe mai mulţi ani, a contractelor de execuţie a lucrărilor de întreţinere şi reparare a infrastructurii feroviare, cu posibilitatea de a asigura continuitatea finanţării independent de ciclurile de aprobare şi rectificare a bugetelor anuale.
O astfel de abordare poate elimina complet limitările actuale şi este de natură să garanteze eficacitatea viitoarelor programe de întreţinere şi reparare a infrastructurii feroviare.
Alte articole



