O viziune strategica nationala pentru reducerea riscului seismic
Data: 16-31 martie 2022
Pe agenda inginerilor din toate domeniile de activitate se află o serie de obiective, actuale și de perspectivă, care, pe ansamblu, vizează consolidarea bazei tehnico-materiale a economiei noastre naționale. Este de remarcat că toate sferele de preocupări se intersectează cu analizele și măsurile îndreptate spre diminuarea riscurilor seismice care - așa cum atestă istoria - prin caracterul lor impredictibil, inclusiv în ceea ce privește intensitatea, au produs nenumărate victime omenești și pagube materiale considerabile. Se poate, deci, aprecia că tema pe care o supunem acum atenției cititorilor este mereu actuală și, în consecință, măsurile menite să reducă riscul seismic se află permanent printre priorități.
Obiective specifice pe termen scurt, mediu și lung
Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA) a elaborat recent proiectul Strategiei Naționale de Reducere a Riscului Seismic. Documentul se adresează tuturor tipurilor de clădiri vulnerabile (clădiri publice și private, clădiri rezidențiale și nerezidențiale) și include obiective specifice pe termen scurt, mediu și lung (2030, 2040 și 2050).
În Nota de fundamentare care însoțește documentul, inițiatorii menționează că România este considerată ca fiind una dintre țările cu cea mai activă seismicitate din Europa și între primele zece țări din lume în ceea ce privește expunerea la cutremur după suprafața construită, conform statisticilor la nivel european și internațional (Atlas of the Human Planet 2017 - Global Exposure to Natural Hazards). Elementele expuse riscului la cutremure puternice se referă la: ▪ populaţie şi bunurile sale; ▪ clădirile de locuit, clădirile de interes și utilitate publică, clădirile pentru învăţământ şi social-culturale, clădirile administrative/birouri, clădirile cu destinaţii turistice, clădirile cu destinaţie comercială, structurile sanitare, aeroporturile; ▪ infrastructura de transport rutier, feroviar, aerian şi naval; ▪ reţelele de alimentare cu energie electrică, gaze, sursele şi sistemele de alimentare cu apă, sistemul de canalizare, staţiile de tratare şi de epurare şi sistemele de transport şi distribuţie carburanţi; ▪ reţelele de comunicaţii şi tehnologia informaţiei; ▪ barajele şi alte lucrări hidrotehnice; ▪ mediul natural: ecosisteme, păduri, terenuri, intravilanul localităţilor şi altele; ▪ activităţile social-economice.
Focalizarea atenției pe principala vulnerabilitate: clădirile
Unul din cele mai importante sectoare care necesită o atenție specială și o abordare coordonată a măsurilor și acțiunilor de reducere a riscului seismic este sectorul clădirilor, întrucât, în cazul unui seism, se poate produce prăbuşirea/avarierea gravă a locuinţelor cu efecte asupra populaţiei, prăbuşirea/avarierea gravă a unor clădiri de utilitate publică, precum spitale, clădiri de administrație publică, clădiri de învățământ etc. care determină afectarea semnificativă a activităților socio-economice.
Potrivit evaluării riscului seismic la clădirile rezidențiale din România, realizat în cadrul proiectului RO-RISK (2016 - 2018), un cutremur cu potențialul de a cauza pierderi economice foarte mari s-ar putea produce în următorii 10 ani și un cutremur cu potențial de a cauza un număr mare de victime s-ar putea produce în următorii 100 de ani. Evaluările efectuate în cadrul RO-RISK în cazul unui cutremur cu interval mediu de recurență IMR = 100 de ani au evidențiat că pierderile economice probabile în sectorul locuințelor pot depăși 7 miliarde de euro, cca 210 000 clădiri ar putea fi avariate și peste 100 000 de persoane ar putea fi afectate.
Pentru un scenariu de cutremur cu acoperire națională de adâncime intermediară din sursa Vrancea (magnitudine moment Mw = 8,1), cu un interval mediu de recurență IMR = 1000 ani, impactul este unul deosebit de grav, afectând peste două treimi din suprafața țării și generând importante pierderi în vieți omenești, materiale și financiare, după cum urmează: peste 42 000 de morți, aproximativ 300 000 de răniți, un procentaj mediu de 14% clădiri afectate la nivel de fiecare localitate din țară, peste 850 de km de infrastructură de transport distrusă și pierderi materiale directe de peste 25 miliarde euro.
Înainte de cutremurul din anul 1940, în România nu existau reglementări tehnice referitoare la proiectarea seismică a clădirilor. Prăbușirea blocului Carlton, cea mai înaltă clădire de beton armat din București la vremea respectivă și distrugerea aproape totală a micului oraș Panciu ca urmare a cutremurului din 1940 au dus la inițierea și redactarea unui prim set de reglementări seismice. Proiectarea seismică a structurilor pentru construcții a fost reglementată în anul 1963 prin normativul P13-63, normativ revizuit în 1970. În ciuda acestor progrese în domeniul reglementărilor în construcții, cutremurul din Vrancea din 4 martie 1977 a provocat avarii importante la clădirile existente și peste 1500 de decese. Totuși, pachetul de reglementări, limitat la nivelul de cunoștințe existent la vremea elaborării acestuia, a contribuit la prevenirea avariilor grave și prăbușirilor unui număr important de clădiri realizate după 1950, dar nu și la evitarea distrugerilor și pagubelor cutremurului din 1977 în privința clădirilor înalte realizate înainte de 1940 (care au rămas în funcțiune fără consolidări, având avarii neevaluate) sau a unor tipuri structurale cu vulnerabilități specifice.
După cutremurul din 1977, accelerograma înregistrată la cutremurul din 4 martie a permis pentru prima dată evaluarea cerințelor seismice reale impuse de cutremurele vrâncene, fiind considerată un element esențial de progres pentru îmbunătățirea proiectării și rezistenței la cutremur a construcțiilor. De asemenea, raportat la nivelul forțelor seismice de proiectare și, implicit, la evaluarea vulnerabilității seismice, construcțiile proiectate înainte de 1978, conform normelor P13-63, P13-70, sunt considerate mai vulnerabile la cutremur comparativ cu clădirile proiectate după versiunile ulterioare ale reglementărilor tehnice (P100-78, P100-81, P100-92, P100-1/2006 și P100-1/2013), actualizate în sensul creșterii siguranței seismice a construcțiilor.
Astfel, în funcție de versiunea de normativ folosită la proiectarea clădirilor existente, considerată ca praguri pentru prioritizarea clădirilor din punct de vedere al vulnerabilității, clădirile se pot împărți în patru categorii:
▪ perioada Pre-cod corespunde clădirilor construite înainte de anul 1963, când a intrat în vigoare primul normativ de proiectare seismică;
▪ perioada Cod de nivel inferior corespunde clădirilor construite între 1963 și 1977;
▪ perioada Cod de nivel moderat corespunde clădirilor construite între 1978 și 1992;
▪ perioada Cod de nivel superior corespunde clădirilor construite după 1992.
În Nota de fundamentare se subliniază, totodată, că vulnerabilitatea seismică a unei clădiri poate fi afectată și de alți factori, precum calitatea execuției, modificările structurale post-construire, funcțiunea, ratele de ocupare și degradările clădirii. Pentru a include în evaluare și aceste aspecte, fondul construit se poate grupa în tipuri reprezentative de clădiri, în funcție de practicile de construcție din România de-a lungul anilor, astfel că sistemele structurale din zidărie portantă sunt specifice preponderent clădirilor vechi (perioada Pre-cod), iar sistemele structurale din beton armat sunt specifice preponderent perioadelor ulterioare Pre-cod.
Abordări multidisciplinare și multifactoriale
În etapa de fundamentare a Strategiei Naționale de Reducere a Riscului Seismic, Banca Mondială a elaborat, pentru MDLPA, în cadrul proiectului SIPOCA 606 „Consolidarea capacității de planificare strategică a MDLPA în renovarea fondului construit național din perspectiva eficienței energetice și a riscului seismic", o analiză privind elementele expuse la risc (clădiri și populație) în funcție de nivelul de hazard seismic.
Datele colectate la Recensământul populației și locuințelor din România (2011) cu privire la fondul de clădiri rezidențiale indică faptul că peste 3 milioane de clădiri (57%) și 11 milioane de persoane (57%) sunt expuse unui nivel de hazard seismic mediu, iar aproximativ 600 000 de clădiri (12%) și peste 2 milioane de persoane (11%) sunt expuse unui nivel de hazard seismic ridicat.
Datele disponibile la nivelul anului 2020 în Sistemul informatic integrat din învățământul din România (SIIIR) cu privire la expunerea seismică a clădirilor din sectorul educație indică faptul că peste 2 milioane de elevi (50%) și peste 6500 de clădiri din sectorul de educație (45%) sunt expuse unui nivel de hazard seismic mediu, iar peste 274 000 de elevi (7%) și cca 1600 de clădiri de educație (11%) sunt expuse unui nivel de hazard seismic ridicat.
Referitor la expunerea actuală la cutremure a unităților de sănătate publică, în funcție de amplasarea geografică a spitalelor, conform datelor disponibile de la Institutul Național de Sănătate Publică (2019), se estimează că aproximativ 195 de unități (60%) și peste 74 000 dintre paturile de spital disponibile (64%) se află în zone cu nivel de hazard seismic mediu, iar 33 unități (10%) și peste 10 000 paturi de spital (9%) sunt expuse unui nivel de hazard seismic ridicat.
În ceea ce privește problematica reducerii riscului seismic în România, analiza realizată de Banca Mondială a evidențiat următoarele bariere:
a) din perspectiva politicilor publice
▪ identificarea riscului la cutremur a clădirilor nu este un proces sistematizat, astfel că dimensiunea reală a problemei nu este pe deplin cunoscută, deoarece informațiile privind fondul construit actual nu sunt colectate sistematic;
▪ elaborarea politicilor publice și implementarea investițiilor la scară largă nu se bazează pe indicatori măsurabili privind beneficiile acestora în ceea ce privește siguranța și bunăstarea;
▪ reducerea riscului seismic nu este abordată sistematic în documentele de planificare teritorială și în strategiile de dezvoltare la nivel local, județean, regional și național;
▪ reducerea riscului seismic nu este integrată cu alte tipuri de intervenții (de exemplu, eficiență energetică);
▪ limitarea aplicării programului reglementat de OG nr. 20/1994 privind măsuri pentru reducerea riscului seismic al construcțiilor existente doar la clădirile rezidențiale multietajate și la cele încadrate în clasa de risc seismic RsI.
b) din perspectiva considerentelor de natură economică
▪ eficiență redusă în alocarea fondurilor pentru reducerea riscului seismic, urmare a faptului că investițiile publice nu sunt prioritizate în funcție de analiza cost-beneficiu, dar și a faptului că este dificilă combinarea unor surse de finanțare diferite. De asemenea, programele de investiții publice se confruntă, în implementare, cu probleme care reduc eficiența acestora și conduc la situații în care fondurile alocate nu pot fi cheltuite;
▪ lipsa unui mecanism de finanțare multianuală;
▪ lipsa unei analize multicriteriale a diferitelor opțiuni în procesul decizional. Decizia de consolidare trebuie să implice o analiză complexă, bazată pe criterii tehnico-economice, cu luarea în considerare a opțiunilor privind demolarea/reconstruirea;
▪ mobilizarea investițiilor private în reducerea riscului seismic este dificilă.
c) din perspectiva considerentelor de natură socială
▪ nivelul redus de înțelegere și comunicare a problematicii riscului seismic asupra siguranței vieții;
▪ nivelul redus de implicare a cetățenilor în acțiunile de reducere a riscului seismic;
▪ dificultăți în procesul de mobilizare a acțiunii colective în clădirile de locuit multifamiliale;
▪ gradul limitat de încredere între părțile interesate în implementarea programului actual de consolidare seismică, din lipsa de comunicare și a considerentelor de ordin financiar.
d) din perspectiva considerentelor de natură tehnică
▪ capacitatea tehnică redusă a autorităților și instituțiilor implicate (resurse umane limitate pentru a gestiona programe de investiții pentru reducerea riscului seismic la scară largă);
▪ lipsa de proceduri tehnice pentru planificare și prioritizare la scară largă;
▪ capacitate tehnică limitată a firmelor care execută în general lucrări de consolidare. Numărul redus de specialiști atestați afectează, de asemenea, capacitatea de elaborare a expertizelor tehnice și de pregătire a proiectelor de consolidare.
În acest context, a fost realizat proiectul Strategiei naţionale de reducere a riscului seismic, care promovează creșterea rezilienței la cutremure a comunităților și a fondului de clădiri din România, context în care stabilește obiective generale, acțiuni și rezultate în mod etapizat (2030, 2040 și 2050).
Ținta centrală: creșterea rezilienței la cutremure
Principalele obiective ale SNRRS sunt: ▪ transformarea, până în 2050, a fondului construit al României într-un fond construit rezilient la seisme; ▪ reducerea riscului seismic la nivel național prin salvarea de vieți, reducerea vătămărilor și protejarea fondului construit, prin investiții prioritizate și eficiente; ▪ promovarea bunăstării prin crearea de beneficii conexe prin îmbunătățirea condițiilor de eficiență energetică și sanitare, printre alte aspecte funcționale; ▪ creșterea rezilienței prin integrarea considerentelor de risc seismic/multirisc în planificarea teritorială și sectorială și asigurarea unor procese reziliente de recuperare și reconstrucție post-seism; ▪ mobilizarea participării și acțiunii incluzive prin creșterea nivelului de conștientizare publică cu privire la managementul riscului seismic și creșterea nivelului de asumare în implementarea măsurilor de reducere a riscului; ▪ consolidarea capacității instituționale în domeniul managementului riscului seismic și a calității și numărului de resurse umane implicate în activitățile legate de gestionarea riscului.
SNRRS propune o foaie de parcurs detaliată a acțiunilor pe termen scurt, mediu și lung, care, împreună cu alte instrumente dezvoltate (programe de investiții, mecanisme de monitorizare și evaluare, instrumente de comunicare), vor susține realizarea obiectivelor preconizate.
Acțiunile stabilite în SNRRS se bazează pe conceptele interconectate de planificare strategică, soluții integrate, investiții eficiente și participare și acțiune incluzivă. Astfel, SNRRS include elemente-cheie care reflectă cele mai bune practici de reducere a riscului seismic la nivelul clădirilor, inclusiv luarea de decizii bazate pe cunoștințe, soluții integrate care contribuie la adaptarea/atenuarea schimbărilor climatice și la atingerea diferitelor obiective de dezvoltare durabilă, decizii investiționale bazate pe analize cost-beneficiu, proceduri eficiente de monitorizare și evaluare și explorarea unor abordări inovatoare pentru implicarea părților interesate și a cetățenilor.
SNRRS propune mobilizarea investițiilor pe baza unor criterii de prioritizare care iau în considerare riscul seismic al clădirilor, nivelul de expunere a comunităților și beneficiile acțiunilor de reducere a riscului seismic. Soluțiile de intervenție propuse trebuie să fie eficiente din punct de vedere al costurilor și să aibă potențialul de a fi replicate la scară mai largă, pe un grup de clădiri care necesită intervenții similare.
În contextul lipsei unor date și informații actualizate, structurate și complete legate de fondul construit, SNRRS stabilește o metodă de planificare strategică a investițiilor pe baza unor criterii de prioritizare care țin seama de riscul seismic la care sunt expuse clădirile și comunitățile și de beneficiile create de acțiunile de reducere a acestuia.
Principii și orientări ale procesului investițional
SNRRS propune o abordare complexă de evaluare a riscului seismic în România, trecând de la cea actuală, realizată într-o singură etapă - expertiza tehnică, care presupune eforturi financiare și tehnice substanțiale, la o abordare graduală, pe trei niveluri, care ghidează deciziile privind investițiile în planificarea intervențiilor la scară largă. Fiecare nivel de evaluare permite identificarea zonelor/clădirilor prioritare care urmează să fie evaluate la nivelul următor.
SNRRS propune, de asemenea, ca în situații excepționale să se aplice și demolarea și înlocuirea clădirilor vechi și vulnerabile seismic, fără valoare de patrimoniu, care nu sunt monumente istorice, nu fac parte din zonele construite protejate, nu au valoare arhitecturală, ca alternativă viabilă în programele de reducere a riscului seismic, în susținerea aplicării principiului „Reconstruiește mai bine" (Build Back Better). Criteriile pentru evaluarea deprecierii totale a unei clădiri vor fi dezvoltate prin studii dedicate bazate pe analiza cost-beneficiu și pe baza impactului asupra mediului. De asemenea, programele de investiții trebuie să cuprindă un set de criterii clare și imparțiale pentru decizia de înlocuire, ținând seama de beneficiile structurale și funcționale.
SNRRS stabilește indicatori de rezultat și rezultate intermediare, care permit monitorizarea și evaluarea eficientă a progresului în implementare, precum și a acțiunilor stabilite pentru atingerea obiectivelor. De asemenea, Strategia promovează o abordare participativă și acțiune incluzivă prin eforturi pe termen lung în direcția comunicării aspectelor legate de riscul seismic, cu resurse umane și fonduri dedicate, și prin colaborare între părțile interesate-cheie implicate în gestionarea riscului seismic. Implementarea eficientă a SNRRS depinde de participarea și implicarea cetățenilor, a autorităților și a celorlalți factori interesați.
Implementarea SNRRS se va realiza printr-un set de acțiuni intercorelate, în baza unui plan de investiții și a unui sistem de monitorizare-evaluare, care au ca scop asigurarea îndrumării operaționale pentru realizarea și monitorizarea progresului în ceea ce privește atingerea obiectivelor descrise de Strategie. Pentru atingerea acestor obiective, va fi necesară consolidarea capacității administrative, optimizarea cadrului legislativ și eficientizarea instrumentelor de finanțare. Este necesar ca implementarea Strategiei să fie susținută prin implicarea autorităților administrației publice, mediului de cercetare și academic, pentru a identifica și implementa în mod unitar și corect prioritățile și măsurile identificate la diferite paliere administrative.
Complementar Strategiei, se are în vedere dezvoltarea unor programe/subprograme de investiții care vizează consolidarea seismică, precum și stabilirea unor criterii de prioritizare transparente, definirea clară a responsabilităților, aplicarea unor instrumente de management al datelor, etape simplificate în procesul de aprobare și implementare, stabilirea unor corelări cu programe existente și alte strategii.
SNRRS urmărește o abordare integrată a intervențiilor asupra fondului construit, fiind avută în vedere, în principal, alinierea investițiilor propuse cu cele din Strategia Națională de Renovare pe Termen Lung (SNRTL). Astfel, se va asigura, în procesul de implementare, cel puțin corelarea măsurilor stabilite de SNRTL cu cele de reducere a riscului seismic, în vederea unei prioritizări obiective a finanțării investițiilor. Ținând cont de faptul că intervențiile asupra clădirilor care se consolidează sunt majore, trebuie avută în vedere abordarea complexă de reabilitare arhitecturală și structurală, astfel încât prin aplicarea unor soluții integrate asupra fondului construit din România, intervențiile de reducere a riscului seismic să fie pe cât posibil complementate cu alte intervenții privind funcționalitatea, accesibilitatea, siguranța la incendiu, pentru a conduce la următoarele beneficii: (i) creșterea rezilienței fondului construit, prin obținerea performanțelor structurale preconizate ale clădirilor; (ii) asigurarea unor beneficii asociate în ceea ce privește sustenabilitatea, calitatea arhitecturală, caracterul incluziv, funcționalitate sporită.
Astfel, SNRRS va fi implementată împreună cu alte documente strategice, respectiv Strategia Națională de Renovare pe Termen Lung (SNRTL), a celor din viitoarea Strategie Națională de Reducere a Riscului la Dezastre (SNRRD), precum și cu alte strategii naționale relevante pentru fondul construit. În acest mod, se va asigura faptul că investițiile în creșterea eficienței energetice țin cont și de considerente precum riscul seismic și reciproc, dar și pentru a alinia acțiunile pentru reducerea riscului seismic cu alte demersuri privind managementul riscului generat de alte tipuri de hazarduri, cu politicile de dezvoltare urbană și cu politicile de locuire.
Elaborarea SNRRS s-a realizat de către MDLPA, cu sprijinul Băncii Mondiale în baza unui acord de servicii de consultanță, și în parteneriat cu Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare în Construcții, Urbanism și Dezvoltare Teritorială Durabilă URBAN-INCERC, în cadrul unui proiect cofinanțat din Fondul Social European (FSE), prin Programul Operațional Capacitate Administrativă (POCA) 2014 - 2020.