English
Formarea specialiștilor trebuie corelată cu cerințele economiei naționale
Curtea de Conturi a analizat situația învățământului superior din țara noastră, cu accent pe intervalul 2011 – 2015, iar constatările date publicității prezintă cel mai larg interes la scară națională. Evident, comunitatea inginerească este interesată, în primul rând, de modalitățile de formare a specialiștilor din domeniul tehnic și tehnologic, însă elementele relevate de Curtea de Conturi – care privesc învățământul superior în ansamblu – oferă numeroase teme de meditație, dar mai ales de acțiune și pentru viitorul ingineriei în România.
În cele ce urmează, prezentăm sinteza principalelor constatări și concluzii ale Curții de Conturi.
Evoluții demografice și implicațiile lor
Contracția sistemului de învățământ preuniversitar nu este o opțiune politică subiectivă, ci un imperativ al unei realități demografice. Astfel, populația din grupa de vârstă 0 – 19 ani s-a redus cu 3,3 milioane persoane în anii 1990 – 2015, iar pentru intervalul 2015 – 2040 se prevede o diminuare de aproape 0,7 milioane persoane. Ciclurile care compun învățământul preuniversitar se confruntă de ani buni cu efective de vârstă școlară reduse la jumătate față de anul 1990.
Unda de șoc a diminuării drastice a populației de vârstă școlară din grupele de vârstă 0 – 4 ani, 5 – 9 ani, 10 – 14 ani și 15 – 19 ani s-a propagat, începând cu anul 2010, și în populația de 20 – 24 ani, specifică educației superioare. Conform prognozei Eurostat, populația din grupa de vârstă 20 – 64 de ani va scădea cu două milioane în 2040 față de anul 2015. În această situație, un număr precum 907 353 studenți înmatriculați în învățământul superior în anul universitar 2007/2008 nu va mai fi posibil. Chiar și efectivele studențești de 433 234 persoane din anul universitar 2013/2014 vor rămâne o amintire. Concurența acerbă de pe piața serviciilor de educație superioară va obliga universitățile să se reformeze și să crească nivelul calității serviciilor educaționale furnizate.
Învățământul preuniversitar: repere semnificative
Populația școlară (exclusiv învățământul superior) s-a redus în perioada 1990/1991 – 2013/2014 cu 1,4 milioane elevi, ceea ce reprezintă aproape 30% din populația școlară din anul 1990/1991. Principalii factori care au determinat această reducere sunt scăderea natalității, emigrația și abandonul școlar.
Totodată, gradul de cuprindere în învățământ a populației în vârstă de 7 – 10 ani și 11 – 14 ani a înregistrat o evoluție descendentă, astfel încât în anul școlar 2013/2014 nu era cuprinsă într-o formă de învățământ 7,2 % din populația de 7 – 10 ani și 8,5 % din populația de 11 – 14 ani.
În anul 2014, 18% din populația în vârstă de 18 – 24 ani avea studii cel mult gimnaziale și nu mai urma nicio formă de pregătire. Față de ținta de 11,3% asumată de România în Strategia Europa 2020, distanța este enormă și nu par să existe șanse ca această țintă să fie atinsă.
La testele PISA (sistem standardizat al OCDE de evaluare a competențelor de bază ale elevilor de 15 ani), elevii români au obținut în permanență rezultate slabe, fapt ce indică performanțele reduse ale învățământului primar și gimnazial. Astfel, la evaluările PISA din anul 2012 ponderea elevilor cu performanțe slabe a fost de 37,3% la lectură, 40,8% la matematică și 37,3% la științe. Într-o ierarhizare a țărilor membre UE pe o scală descrescătoare a ponderii elevilor cu rezultate slabe la lectură la testul PISA 2012, România se află pe locul 2, după Bulgaria. Ratele mari de tranziție de la un nivel de educație la altul întăresc convingerea că o bună parte dintre acești elevi au ajuns în învățământul superior.
Gradul de cuprindere în învățământ a populației de 15 – 18 ani a crescut până în anul școlar 2009/2010, după care a început să scadă. Decizia de a desființa învățământul profesional (singura opțiune rămânând învățământul liceal) a condus la creșterea abandonului școlar. Din fericire, în anul școlar 2012/2013 s-a revenit asupra deciziei, însă consecințele au rămas.
Încercarea de a atenua declinul populației școlare din învățământul liceal prin desființarea învățământului profesional s-a dovedit un eșec. După trei ani de creștere, aceasta a revenit în anul 2013/2014 la nivelul anului școlar 2008/2009. Numărul absolvenților de liceu s-a menținut constant la circa 200 mii, însă numărul absolvenților care au promovat examenul de bacalaureat a scăzut drastic începând cu anul școlar 2010/2011. Introducerea camerelor de luat vederi în sălile de examen a „salubrizat“ modul în care era promovat examenul de bacalaureat.
Pentru a atrage cât mai mulți studenți, o parte dintre instituțiile de învățământ superior nu mai organizau examene de admitere. În aceste condiții, s-a creat presiune asupra învățământului liceal pentru a promova incompetența. La rândul său, învățământul liceal avea drept criteriu de evaluare a performanței promovabilitatea. În acest mod s-a dat drum liber elevilor slabi pregătiți spre sălile de curs din universități. Gradul de cuprindere în învățământ a populației în vârstă de 19 – 23 ani și peste a ajuns în anii 2007 – 2011 la niveluri foarte mari, de peste 70%. Întrucât instituțiile de învățământ nu sunt interesate să elimine incompetența deoarece pierd surse de finanțare, diplomele de învățământ superior au ajuns în piața muncii. Dar nu diplomele generează performanță, ci cunoștințele, competențele, abilitățile și aptitudinile.
Menținerea unei rate ridicate a abandonului timpuriu al școlii, a unei ponderi ridicate a elevilor cu rezultate slabe la evaluările PISA pentru elevii de 15 ani și a unui grad redus de promovabilitate a examenului de bacalaureat nu poate coexista cu creșterea accelerată a populației cu studii superioare.
Un învățământ superior performant nu se poate „clădi“ decât pe un învățământ preuniversitar performant. Efectele negative ale unei politici orientate prioritar spre învățământul superior au început deja să se vadă în însăși evoluția viitoare a acestuia. Fără o bază solidă în învățământul preuniversitar, învățământul superior riscă să eșueze calitativ.
Sistemul universitar, între expansiune și calitate
După anul 1990, numărul înmatriculărilor în învățământul superior a sporit vertiginos, România înregistrând cea mai mare rată de creștere dintre toate țările membre UE. Dar, evoluția învățământului superior a avut o dinamică proprie, necorelată cu cea a economiei. Nimeni nu a definit calitatea și performanța sistemului în termenii indicatorilor de output și nimeni nu a tras la răspundere universitățile pentru eșecuri.
Rațiunea de a exista a oricărui sistem de învățământ superior este de a produce absolvenți cu calificări, competențe și abilități compatibile cu standardele de calitate și cu piața muncii și care își găsesc loc de muncă pe această piață. Studenții nu au fost priviți ca beneficiari ai unei educații de calitate și ai unor riscuri reduse de neinserție pe piața muncii, corespunzător calificărilor și competențelor pe care trebuiau să le obțină.
Crearea a numeroase universități, facultăți, programe de studii și specializări, nevalidate prin prisma calificărilor și a standardelor, a constituit suportul unei expansiuni numerice importante, dar îndoielnice din punctul de vedere al calității educației. Chiar dacă s-au făcut progrese în direcția adoptării standardelor și liniilor directoare europene prin înființarea ARACIS, și această agenție are o capacitate funcțională redusă în comparație cu misiunea pe care este chemată să o îndeplinească.
Statul, prin autoritatea publică centrală care răspunde de educație, nu a urmărit crearea unei piețe competitive a serviciilor educaționale. Nu s-a pornit de la principiul că subiectul finanțării publice este studentul și nu universitățile. Acestea ar trebui să concureze pe o piață liberă pentru a-și procura resursele financiare, întrucât concurența presupune competitivitate, iar competitivitatea înseamnă performanță.
Competitivitatea învățământului superior românesc este caracterizată și de fluxurile studenților internaționali. România are fluxuri nete negative, ceea ce înseamnă că numărul studenților români care pleacă la studii în străinătate este mai mare decât numărul studenților străini care apelează la serviciile educaționale din România.
Instituțiile din învățământul superior românesc nu au pătruns în topurile internaționale, iar atunci când au făcut-o au ocupat poziții deloc onorante. Plasări pe locuri mai puțin stânjenitoare se înregistrează în topurile pe discipline, ceea ce scoate în evidență faptul că mai există unele nuclee izolate care mai generează performanță. Deși în România există 103 instituții de învățământ superior, numai vreo 5 – 6 au o oarecare vizibilitate în topurile care ierarhizează un număr mai mare de universități (1000). Încă vreo 10 apar în topurile mari, care evaluează 2000 de universități. Restul nu există decât în evidențele naționale.
În România s-a făcut o clasificare a universităților și a programelor de studiu imediat după apariția Legii educației naționale nr. 1/2011. Prin această ierarhizare s-a încercat redistribuirea fondurilor bugetare „după criterii de performanță“, dar aplicarea principiului nu a corespuns cerințelor. Rapoartele privind starea calității învățământului superior din România, cunoscute și sub denumirea de Barometrele Calității (2009, 2010, 2011), elaborate în cadrul proiectului strategic ACADEMIS, cuprind un diagnostic lipsit de echivoc asupra calității precare a învățământului universitar. Referindu-se la indicatorii care măsoară starea calității din perspectiva relației dintre universități și piața muncii și al conținutului procesului educațional, autorii rapoartelor conchid: „Dacă nu introducem corecții mari și rapide în sistem și în universități, riscăm să avem universități tot mai puțin performante, diplome tot mai multe, competențe profesionale de tip individual tot mai puține și, în final, o lipsă cronică de competitivitate europeană“.
Piața internă a muncii, față în față cu oferta învățământului superior
România se află în postura unei țări furnizoare de forță de muncă calificată. Un număr semnificativ de persoane cu studii superioare lucrează deja în străinătate și este foarte probabil ca fluxurile de emigrație să continue și în viitor. Prin aceste fluxuri, România internalizează costurile formării și externalizează beneficiile ei. Pentru diminuarea pierderilor financiare este necesară formularea unor politici de finanțare care să țină cont de domeniile de specializare cu fluxuri migratorii semnificative și mai ales de acelea în care se produc destructurări interne. Actualul sistem de finanțare centrat pe subvenționarea universităților trebuie înlocuit cu unul centrat pe student, singurul care permite operaționalizarea unor politici care vizează interesele generale ale statului și nu pe cele ale universităților.
Expansiunea învățământului superior, pe lângă faptul că a condus la scăderea calității actului educațional, a determinat și o saturare relativă a pieței muncii. În ultimii ani se observă o creștere a șomajului și a inactivității populației cu studii superioare, mai ales în grupele de vârstă tinere. De asemenea, se evidențiază fenomenul de încadrare în muncă a absolvenților de învățământ superior în domenii conexe sau diferite față de specializările dobândite. Cercetările de piață trebuie intensificate și trebuie reluate demersurile în direcția efectuării unor prognoze pe termen scurt și mediu, în vederea atenuării dezechilibrelor între cerere și ofertă pe specializări și ocupații. Rezultatele prognozelor trebuie să constituie elemente pentru fundamentarea unor politici de finanțare prioritară a domeniilor de specializare în care este previzibilă o creștere a cererii pentru locuri noi de muncă și pentru înlocuirea ieșirilor din sistem.
Studiile sociologice din anii 2009 – 2011 au pus în evidență inadecvări între oferta universitară și cerințele angajatorilor. Angajatorii doresc o mai bună pregătire practică în timpul studiilor și specializarea absolvenților chiar din ciclul de licență. În consecință, legătura dintre universități și piața muncii trebuie consolidată. Ratele de angajare a absolvenților trebuie să devină criterii de performanță ale universităților și, în consecință, criterii de finanțare.
Mecanisme de finanțarea educației publice
Sistemele de finanțare a instituțiilor de învățământ superior sunt foarte diverse și depind de condițiile și tendințele concrete din fiecare țară, dar și de politicile și mecanismele de finanțare pe care fiecare stat înțelege să le aplice, în funcție de obiectivele urmărite. Mecanismele de finanțare baleiază între sistemele rigide, bazate pe linii bugetare de susținere a universităților, și cele performante, în care se plătesc taxe, iar suportul financiar al statului se adresează în principal studenților. În astfel de sisteme, universitățile sunt actori competiționali pe o piață a cererii de servicii educaționale. Restructurarea sistemului de finanțare a învățământului superior trebuie să pornească de la analiza obiectivă a stării acestuia, urmată de fixarea de obiective, formularea de politici și conceperea unor mecanisme de implementare consecventă.
În prezent, principala limită a finanțării învățământului superior este menținerea sistemului dual (o parte dintre studenți nu plătesc taxe, iar alții sunt plătitori integrali de taxe), care este ineficient, inechitabil și inert la formularea de politici. Conform analizelor CNFIS, în prezent acest sistem se aplică numai în România și în Rusia.
Legea nr. 1/2011 prevede ca finanțarea de bază a universităților să se facă prin granturi de studii fundamentate pe costuri stabilite pe student echivalent, pe domeniu, pe ciclu și pe limbă de predare. Finanțarea prin granturi elimină distorsiunile sistemice generate de coeficienții de cost perimați, creează o bază pentru îmbunătățirea managementului universitar și constituie, pentru viitor, o platformă de partajare a susținerii financiare între stat, universități și studenți. Însă, finanțarea prin granturi bazate pe costuri a fost implementată, până în prezent, numai pentru ciclul doctoral. Întrucât doctoranzii dețin o pondere nesemnificativă în masa studenților de la ciclurile de licență și master, se poate afirma că dispoziția legală menționată nu a fost respectată.
De asemenea, Legea nr.1/2011 prevede că granturile de studii vor fi alocate prioritar spre domeniile care asigură dezvoltarea sustenabilă și competitivă a societății. Prevederea este extrem de importantă, deoarece obligă ministerul, în calitatea sa de autoritate centrală, să joace un rol activ în formularea politicilor educaționale în concordanță cu cerințele dezvoltării sustenabile și competitive a societății. Dar, în realitate, ministerul s-a mulțumit să joace un rol pasiv, de oficiu de centralizare a propunerilor universităților care aveau în vedere, în primul rând, criteriile de acoperire a propriilor capacități educaționale și de a satisface o cerere educațională amorfă. Implementarea acestei prevederi legale, esențială prin schimbarea de paradigmă, este departe de a fi demarată, deși unele metodologii, limitate de un fond informațional deficitar, au fost elaborate deja de CNFIS.
O altă direcție de reformă preconizată de Legea nr.1/2011 viza stimularea universităților performante, printr-o finanțare suplimentară bazată pe excelență. O astfel de orientare incumbă și o creștere a eficienței utilizării fondurilor publice, printr-o redistribuire a unei părți din resursa publică. Inițial legea a prevăzut ca redistribuirea să se facă pe baza ierarhizării programelor de studii. Dispoziția legală a fost aplicată, dar, contrar spiritului legii, s-au adoptat tot felul de măsuri care să aplatizeze diferențierile. Mai mult, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2013, prevederea legală în cauză (art. 193 (7)) a fost modificată, eliminându-se finanțarea în funcție de poziția în ierarhie a programelor de studii. Evaluarea universităților în scopul calificării și ierarhizării programelor de studii a rămas un exercițiu fără impact financiar. Trebuie menționat, totuși, că evaluarea în vederea clasificării și ierarhizării programelor are importanță, chiar dacă nu mai atrage consecințe financiare. Ea poate deveni un instrument util în creșterea competitivității, deoarece oferă studenților informații în baza cărora să-și fundamenteze opțiunile atunci când se au în vedere criterii de calitate.
După anul 2012, o serie de universități mai mici au intrat în dificultăți financiare, cauza de fond fiind scăderea numărului de înmatriculări, neurmată de o restructurare a ștatelor de funcții. În această situație, ministerul nu a efectuat analize de fond și nu a căutat soluții reale de redresare, ci s-a limitat la acordarea repetată de ajutoare financiare. Dar, tendința de contractare a sistemului de învățământ superior nu poate fi contracarată prin ajutoare financiare, ci numai prin restructurare. Supradimensionarea ștatelor de funcții a devenit o componentă a inadecvării la situația prezentă. Mai mult decât atât, în ultimii ani s-a observat o deplasare a structurii ștatelor de funcții spre gradele didactice de profesor și conferențiar, ceea ce implică și cheltuieli salariale mai mari. Această modificare de structură și creșterile salariale din ultima vreme vor accentua tensiunile din sistem și presiunea asupra bugetului. Cu alte cuvinte, se va intra pe o tendință de creștere a cheltuielilor, fără ca sistemul să-și amelioreze performanța și să-și adapteze dimensiunea.
În concluzie, după patru ani de la adoptarea Legii nr. 1/2011 sunt necesare eforturi suplimentare pentru aplicarea unei reforme reale, care să susțină și să consolideze autonomia universitară, cu întărirea transparenței și a responsabilității publice, astfel încât absolvenții să se poată integra pe piața muncii în domeniul în care s-au pregătit.
Punctul de inflexiune: „Ponderea populației cu studii superioare în grupa de vârstă 30 – 34 ani“
Indicatorul „Ponderea populației cu studii superioare în populația de 30-34 ani“ nu este un indicator de sine stătător, care poate fi extras din contextul în care a fost definit – Strategia Europa 2020. Învățământul superior este un factor de susținere a unei creșteri economice inteligente, durabile și favorabilă incluziunii. Pentru a îndeplini acest rol, învățământul superior trebuie să fie de calitate, competitiv pe o piață globală și adaptat la nevoile economico-sociale. Dacă nu sunt îndeplinite aceste condiții, Indicatorul devine un simplu raport statistic lipsit de relevanță, care măsoară numărul de diplome universitare din populația de 30 – 34 ani.
Nivelurile Indicatorului analizat au fost influențate substanțial de emigrația populației tinere cu studii superioare. Dacă nu ar fi existat această emigrație, România ar fi depășit încă din anul 2014 ținta de 40% fixată de Strategia Europa 2020 pentru media UE-28 la orizontul anului 2020. Cu alte cuvinte, eforturile României de a școlariza la nivel superior populația tânără sunt anihilate în bună măsură de această emigrație, astfel că se internalizează costurile acestei pregătiri și se externalizează beneficiile. În formularea politicilor de finanțare trebuie ținut cont de acest fenomen.
În perioada 2015 – 2020, conform prognozei, Indicatorul asumat prin Strategia Europa 2020 va fi superior țintei asumate de 26,7%. După anul 2020, Indicatorul va intra pe un trend descendent ajungându-se la valori mai mici decât această țintă, ca efect al scăderii numărului de înmatriculări în învățământul superior. Singura cale de redresare este ameliorarea semnificativă a calității învățământului superior și participarea tot mai activă pe piața studenților internaționali.
