English
Publicăm, în paginile de față, fragmente din partea finală a textului care conține viziunea strategică asupra infrastructurii feroviare pentru perioada 2018 - 2022, document publicat de Compania Națională de Căi Ferate CFR SA, instituție aflată în structura Ministerului Transporturilor. Reamintim că, în nr. 15/2018 al publicației noastre, am prezentat, în sinteză, stările de fapt și criteriile care determină elaborarea unor obiective menite să răspundă, înainte de toate, intereselor naționale cu privire la viitorul transportului feroviar din țara noastră. Accentul a fost pus pe creșterea competitivității transportului feroviar pe piața internă și pe integrarea în spațiul feroviar unic european. De aici decurg concluziile și măsurile care se impun, așa cum rezultă ele din documentul supus artenției cititorilor. Reamintim că documentul integral poate fi accesat pe site-ul www.cfr.ro.
Reconsiderarea rolului căilor ferate în sistemul național de transport
Analiza situației actuale arată că sectorul feroviar are o poziție minoră pe piața internă a transporturilor. Astfel, transportul feroviar de pasageri are o cotă modală globală de sub 5%, luând în considerare și transportul rutier individual, iar raportat doar la transportul public (în comun) interurban, cota modală este inferioară valorii de 17%. În ceea ce privește transportul feroviar de marfă, cota modală globală (față de toate modurile de transport, mai puțin cel maritim) este de circa 20,5%. O situație similară se regăsește și în cazul în care analiza se raportează exclusiv la transportul terestru. Aceleași analize indică, pe de altă parte, poziția dominantă a transportului rutier atât în traficul de pasageri, cât și în cel de marfă, fie că raportarea se face doar la transportul terestru sau la toate modurile de transport.
Toate aceste considerații conduc la relevarea necesității de a se reconsidera rolul transportului feroviar în cadrul sistemului național de transport și al politicilor privind dezvoltarea acestui sistem în scopul de a prelua cote mai importante din traficul de călători și de mărfuri. O astfel de abordare trebuie să reprezinte o componentă importantă a politicilor privind consolidarea economiei naționale și creșterea competitivității acesteia.
O nouă abordare bazată pe promovarea accelerată a transportului feroviar este susceptibilă de a genera o serie de avantaje semnificative, precum:
▪ Reducerea globală, la nivelul economiei naționale, a costurilor generate de transport, indiferent de sursa acoperirii acestora, cu consecințe privind favorizarea creșterii economice. Implicit, se vor reduce semnificativ cheltuielile bugetare destinate acoperirii efectelor negative ale transporturilor;
▪ Consolidarea siguranței energetice la nivel național, prin diminuarea dependenței de produsele petroliere;
▪ Reducerea riscurilor legate de efectele negative ale schimbărilor climatice, ca urmare a limitării semnificative a emisiei gazelor cu efect de seră;
▪ Descongestionarea rețelei rutiere ca urmare a migrării către calea ferată a unor fluxuri importante de pasageri și mărfuri, cu consecințe privind creșterea vitezei medii de deplasare pe actuala rețea rutieră, scăderea frecvenței accidentelor și diminuarea frecvenței de apariție a blocajelor în trafic. În aceste condiții, este de așteptat inclusiv o reducere a presiunii publice asupra decidenților politici în legătură cu îmbunătățirea condițiilor de transport pe infrastructura rutieră;
▪ Alinierea la politica europeană privind dezvoltarea transporturilor și crearea spațiului european unic de transport, cu consecințe privind eliminarea unor asperități în relația cu Comisia Europeană pe problema dezvoltării infrastructurilor de transport.
Echilibrarea competiției pe piața internă a transporturilor terestre
În traficul de pasageri, volumul total al prestațiilor de transport feroviar a scăzut cu 86% față de nivelul înregistrat în anul 1989, cu consecințele care decurg din reducerea dramatică a cotei modale. Variația acestei cote evidențiază deteriorarea accentuată a cotei de piață ulterior anului 1998 (an în care s-a produs reorganizarea sistemului feroviar românesc în conformitate cu principiile legislației europene - n.r.), ca efect al distorsionării mediului competițional între modurile de transport.
În traficul de marfă, volumul total al prestațiilor de transport feroviar a scăzut cu 80,4% față de nivelul înregistrat în anul 1989, cu consecințe privind reducerea dramatică a cotei modale. Se confirmă variația cotei modale a transportului feroviar pe piața serviciilor de transport terestru pentru mărfuri, ca efect al distorsionării mediului competițional între modurile de transport.
De asemenea, se au în vedere următoarele elemente definitorii sub aspect strategic:
▪ politica Uniunii Europene în domeniul transporturilor recomandă la modul imperativ echilibrarea competiției pe piața transporturilor terestre și promovarea prioritară a transportului feroviar;
▪ o multitudine de studii internaționale efectuate în ultimul timp la nivelul altor administrații evidențiază avantajele economice ale promovării transportului feroviar;
▪ reducerea cheltuielilor publice generate de transporturi este o problemă de interes național, iar atingerea acestui deziderat este condiționată de promovarea prioritară a transportului feroviar.
În funcție de aceste elemente, documentul relevă că este necesar ca în perioada următoare se fie adoptate și implementate măsuri de natură să conducă la echilibrarea șanselor competiționale ale modurilor de transport pe piața internă a transporturilor terestre. În principiu, aceste măsuri vor trebui orientate, pe de-o parte, spre echilibrarea modului de alocare a resurselor bugetare către cele două moduri de transport și, pe de altă parte, spre internalizarea în măsură cât mai mare a costurilor externe generate de modurile de transport, astfel încât costurile să se reflecte în prețurile oferite de transportatori, iar presiunea asupra bugetului de stat să poată fi diminuată semnificativ pe măsură ce se va realiza echilibrarea sistemului național de transport.
În ceea ce privește internalizarea costurilor externe ale transporturilor, trebuie precizat că reprezintă abordarea care poate asigura echilibrarea naturală și durabilă a sistemului național de transport, cu toate consecințele pozitive deja evidențiate în ceea ce privește consolidarea economiei naționale și a celei comunitare. Din acest motiv, această abordare este recomandată prin documentul strategic al Uniunii Europene COM(2011) 144 „Cartea Albă - Foaie de parcurs către un spațiu european unic al transporturilor - Către un sistem de transport competitiv și eficient din punct de vedere al resurselor". În cadrul acestui document se pune accent pe implementarea generalizată și simetrică a principiilor utilizatorul plătește și poluatorul plătește.
Implementarea unor reguli uniforme privind finanțarea infrastructurilor de transport
Experiența perioadei anterioare evidențiază fluctuații importante în ceea ce privește finanțarea din fonduri publice a infrastructurilor de transport, mai ales cu referire la domeniul feroviar. După cum s-a mai precizat, finanțarea insuficientă a infrastructurii feroviare a constituit una dintre cauzele principale ale degradării accentuate a acesteia și, implicit, a declinului sever al transportului feroviar. În consecință, corelarea necesităților de finanțare cu proiecțiile financiare ale Master Planului General de Transport (MPGT) nu reprezintă inclusiv o condiție suficientă a fezabilității strategiei de dezvoltare a infrastructurii feroviare din perspectiva sustenabilității financiare.
Ca urmare, fezabilitatea strategiei de dezvoltare a infrastructurii feroviare din perspectiva sustenabilității financiare este condiționată de implementarea unor reguli uniforme cu privire la finanțarea infrastructurii feroviare din fonduri publice, în conformitate cu recomandările MPGT, în scopul de a asigura stabilitatea și predictibilitatea finanțării. Dintr-o perspectivă mai largă, stabilitatea și predictibilitatea finanțării reprezintă o cerință general valabilă pentru toate infrastructurile de transport, în scopul de a asigura cadrul de implementare a strategiilor de dezvoltare prevăzute în MPGT.
Aceste considerații evidențiază necesitatea transpunerii proiecțiilor financiare ale MPGT în legislația națională, sub forma unui set de reguli uniforme cu privire la finanțarea din fonduri publice a tuturor infrastructurilor de transport.
În perioada 2018 - 2022, bugetul alocat infrastructurilor de transport (2% din PIB) ar trebui distribuit astfel:
a) 24,1% pentru întreținere și reparații, dintre care:
▪ 60,5% pentru întreținerea infrastructurii rutiere;
▪ 36,2% pentru întreținerea și reparațiile curente ale infrastructurii feroviare;
▪ 3,3 % pentru întreținerea șenalului navigabil al Dunării.
b) 28,3% pentru reabilitarea (reînnoirea) rețelelor de transport terestru, dintre care:
▪ 71,6% pentru reabilitarea rețelei rutiere viabile;
▪ 28,4% pentru reînnoirea rețelei feroviare principale.
c) 47,6% pentru investiții, dintre care:
▪ 37,4% pentru drumuri;
▪ 32,3% pentru calea ferată;
▪ 26,6% pentru proiecte fazate și metroul din București;
▪ 3,7% pentru căi navigabile, terminale intermodale și aviație.
Consolidarea sistemului de servicii publice în transportul feroviar de pasageri
Consolidarea sistemului de servicii publice pentru transportul terestru al pasagerilor reprezintă o problemă de interes național. În particular, se pune problema consolidării sistemului de servicii publice pentru transportul feroviar al pasagerilor.
După cum s-a arătat, mediul competițional de pe piața transporturilor este distorsionat semnificativ, ca efect al unor măsuri care generează în mod artificial avantaje competitive transportului rutier în dauna celui feroviar.
Transportul feroviar de călători, care este un transport public, nu poate funcționa în regim comercial deoarece legislația actuală favorizează transportul rutier și permite operatorilor de transport rutier public să ofere prețuri mult mai atractive decât cele care pot fi oferite de operatorii feroviari, deși costurile generate de transportul rutier pentru o unitate de transport sunt semnificativ mai mari decât cele generate de transportul feroviar. În actualele condiții, inclusiv transportul individual (cu autoturismele) este mai avantajos, în multe situații, în raport cu transportul feroviar.
Avându-se, însă, în vedere că transportul feroviar are o serie de calități intrinseci dovedite științific (siguranță, eficiență energetică, impact minim asupra mediului etc), care îl fac mai avantajos din punct de vedere economic în raport cu alte moduri de transport, este o problemă de interes economic general să fie promovat prioritar transportul public al călătorilor pe calea ferată.
În document s-a arătat că, pentru a se menține în limite rezonabile accesibilitatea serviciilor feroviare de transport al pasagerilor, a fost necesar să se introducă, cu titlu corectiv, subvenționarea serviciilor publice de transport feroviar de călători.
Avându-se în vedere condițiile actuale, magnitudinea pieței feroviare de transport al pasagerilor și, implicit, competitivitatea transportului feroviar în raport cu cel rutier în domeniul transportului de persoane sunt reglate practic exclusiv prin modul de dimensionare, alocare și utilizare a subvențiilor pentru compensarea obligației de serviciu public.
În aceste condiții, devine evident că fezabilitatea strategiei de dezvoltare a infrastructurii feroviare (și, implicit, a strategiei de reabilitare a transportului feroviar în cadrul sistemului național de transport) este condiționată în mod esențial, din perspectiva transportului de persoane, de consolidarea sistemului de servicii publice de transport feroviar al pasagerilor.
Creșterea atractivității și competitivității transportului feroviar de călători
Au fost identificate o serie de acțiuni strategice orientate spre creșterea atractivității și competitivității serviciilor de transport feroviar al călătorilor. Prin prisma considerațiilor prezentate, trebuie avute în vedere inclusiv măsurile de consolidare a sistemului de servicii publice de transport feroviar al pasagerilor, precum:
▪ implementarea unor servicii de transport caracterizate prin frecvență ridicată a trenurilor și prin intervale egale de succesiune (așa-numitele servicii cadențate), destinate călătoriilor interurbane;
▪ implementarea serviciilor de transport feroviar suburban în zonele metropolitane, destinate în principal preluării fluxurilor de navetiști specifice acestor zone;
▪ implementarea unor măsuri de integrare a transportului feroviar suburban cu transportul public urban, în scopul consolidării atractivității serviciilor de transport feroviar suburban;
▪ integrarea multimodală cu transportul rutier individual interurban, prin implementarea unor servicii de transport cu trenul al autoturismelor și motocicletelor;
▪ implementarea unor servicii complementare serviciului de transport, precum: informarea clienților la bordul trenurilor despre modul de derulare a călătoriei, informarea operativă în stații cu privire la circulația planificată și efectivă a trenurilor de pasageri, informarea operativă a clienților în stațiile de cale ferată referitoare la facilitățile de transport urban disponibile, informarea online a clienților despre trenurile planificate (mersul trenurilor), asigurarea unor servicii online de planificare a călătoriilor (de preferat, inclusiv segmentele neferoviare ale călătoriilor dorite) etc.;
▪ creșterea accesibilității transportului feroviar de pasageri.
Implementarea unor sisteme locale de servicii publice de scurt parcurs de profil
În conformitate cu legislația existentă, în România este implementat un sistem național de servicii publice pentru transportul feroviar al călătorilor, a cărui coordonare și finanțare reprezintă responsabilitatea Ministerului Transporturilor. Filozofia Regulamentului (UE) nr. 1370/2007 ia în considerație inclusiv implementarea unor sisteme locale de servicii publice de scurt parcurs pentru transportul feroviar al călătorilor, coordonate și finanțate de autoritățile publice locale. Asemenea sisteme locale ar putea fi dimensionate și gestionate astfel încât să răspundă mai adecvat și mai eficient necesităților de mobilitate a persoanelor în cadrul zonelor de influență a autorităților locale respective (de exemplu, sisteme de transport suburban în zone metropolitane).
Implementarea unor astfel de sisteme locale de servicii publice de scurt parcurs pentru transportul feroviar al călătorilor necesită, însă, modificări ale legislației naționale, care să creeze mecanismele de finanțare necesare și să asigure compatibilitatea cu legislația europeană aplicabilă.
Trebuie menționat că o astfel de abordare ar permite inclusiv atragerea și valorificarea unor fonduri europene care nu pot fi accesate în prezent, destinate finanțării unor aplicații de transport public de interes zonal/regional.
Promovarea transportului feroviar de marfă
În condițiile în care reabilitarea transportului feroviar de marfă și recâștigarea clientelei reprezintă o necesitate stringentă, rezultă că sunt necesare identificarea și implementarea unor măsuri corective care să asigure - pe termen mediu și scurt, până la internalizarea completă a costurilor externe ale transporturilor - asigurarea unui nivel rezonabil de competitivitate a transportului feroviar pe piața expedițiilor de marfă de mici dimensiuni.
În acest context, transportul intermodal vizează implementarea unor lanțuri logistice complexe, care ar trebui să înlocuiască transportul exclusiv rutier al mărfurilor, în beneficiul general al economiei naționale. Lanțurile logistice pentru transportul intermodal al expedițiilor de mici dimensiuni necesită, de regulă, implicarea mai multor categorii de operatori de servicii. Ca urmare, definirea unor măsuri corective pentru asigurarea unui nivel rezonabil de competitivitate al transportului intermodal de marfă este destul de dificilă, iar măsurile trebuie difernțiate în raport de tipul transportului intermodal vizat.
În ceea ce privește transportul intermodal containerizat, este vorba despre implicarea a trei tipuri de operatori, respectiv: operatori rutieri, operatori ai terminalelor intermodale și operatori feroviari. În plus, pentru a facilita accesul clienților la un astfel de lanț logistic este de așteptat implicarea unor entități de tip casă de expediție sau organizator de transport care își vor asuma relația contractuală cu clientul (beneficiarul transportului) și vor asigura interfața acestuia cu fiecare dintre operatorii implicați în realizarea transportului.
Chiar dacă transportul feroviar al containerelor între terminale se va organiza pe modelul de business al trenurilor complete, ceea ce ar însemna prețuri relativ comparabile cu prețurile transportului rutier, este evident că suma tuturor prețurilor menționate anterior va fi substanțial mai mare decât prețul transportului rutier al aceleiași expediții pe același parcurs.
Abordarea corectă constă în internalizarea, de preferat integrală, a costurilor externe ale modurilor de transport (costurile privind utilizarea infrastructurilor de transport, costurile privind prevenirea accidentelor, costurile privind efectele accidentelor, costurile privind efectele emisiilor poluante și ale emisiilor de gaze cu efect de seră). O astfel de abordare este recomandată inclusiv de Uniunea Europeană, prin Cartea Albă a Transporturilor 2011, și este legiferată prin reglementări la nivel comunitar.
Până la implementarea completă și simetrică a internalizării costurilor externe ale transporturilor, este necesară definirea și implementarea unor măsuri corective care să asigure un nivel rezonabil de competitivitate a transportului intermodal containerizat. În acest sens, pot fi identificate, în principiu, două variante alternative de abordare. Ambele variante se bazează pe definirea serviciilor de transport intermodal containerizat al expedițiilor de mici dimensiuni drept servicii de interes public general, avându-se în vedere beneficiile generate la nivelul economiei naționale de transferul către calea ferată a unor fluxuri de mărfuri care, în prezent, sunt transportate pe rețeaua rutieră.
De asemenea, au fost relevate avantajele transportului de semi-trailere, ale transportului de tip RO-LA și ale transportului feroviar de marfă în vagoane izolate.
Sintetizând considerațiile prezentate, documentul relevă că măsurile corective necesare pentru asigurea unui nivel rezonabil de competitivitate a transportului feroviar de marfă în vagoane izolate ar trebui să determine implementarea unui nou sistem de servicii publice, în cadrul căruia să se asigure compensarea obligației de serviciu public prin mecanisme diferențiate în raport de specificul serviciilor subsecvente, respectiv operarea trenurilor directe și operarea trenurilor locale.
Trebuie menționat că și în acest caz se poate lua în considerare varianta alternativă a compensării din fonduri publice a costurilor suportate de clienți pentru transportul feroviar cu vagoane izolate al expedițiilor de mici dimensiuni.
Finanțarea multianuală a infrastructurii feroviare
În condițiile în care se pune problema demarării unui program de recuperare a restanțelor la reparații curente și a demarării unui program de întreținere curentă pentru funcționarea în regim permanent a infrastructurii feroviare, trebuie luată în considerarie și eliminarea unor deficiențe legislative care prezintă riscul de a limita semnificativ eficiența programelor menționate.
În prezent, legislația permite demararea contractării lucrărilor privind repararea și/sau întreținerea infrastructurii doar după aprobarea finanțării necesare în cadrul bugetului de venituri și cheltuieli al administratorului infrastructurii. Practica a demonstrat că aprobarea bugetului companiei se produce, de regulă, în cursul trimestrului al doilea al anului. Din acest moment se pot lansa procedurile de atribuire a execuției lucrărilor, care durează între 2 și 4 luni.
Pe de altă parte, execuția lucrărilor de infrastructură este posibilă doar într-o perioadă limitată, de circa 7 - 8 luni, în care condițiile climatice sunt favorabile. De regulă, din această perioadă favorabilă se pierd în mod curent aproximativ 3 - 4 luni până la finalizarea procedurilor de atribuire a execuției lucrărilor. Altfel spus, perioada utilizabilă pentru realizarea efectivă a lucrărilor se restrânge la 3 - 5 luni pe an.
În ceea ce privește reparațiile curente ale infrastructurii, o astfel de perioadă este insuficientă pentru finalizarea unor lucrări mai complexe, iar asemenea lucrări nu pot fi contractate pentru perioade mai mari de un an din cauza lipsei unei surse de finanțare aprobate pentru anul al doilea și următorii. În aceste condiții, administratorul infrastructurii nu poate contracta lucrări de complexitate mai mare, despre care există certitudinea că nu pot fi finalizate în perioada de 3 - 5 luni disponibilă.
În ceea ce privește întreținerea curentă, limitările se referă în principal la achiziționarea materialelor necesare pentru efectuarea lucrărilor de întreținere și au consecințe privind imposibilitatea executării integrale a lucrărilor necesare.
O astfel de limitare poate fi eliminată prin ajustări legislative care să permită:
▪ alocarea multianuală a sumelor necesare pentru realizarea lucrărilor de întreținere și reparare a infrastructurii feroviare;
▪ derularea continuă, pe mai mulți ani, a contractelor de execuție a lucrărilor de întreținere și reparare a infrastructurii feroviare, cu posibilitatea de a asigura continuitatea finanțării independent de ciclurile de aprobare și rectificare a bugetelor anuale.
O astfel de abordare poate elimina complet limitările actuale și este de natură să garanteze eficacitatea viitoarelor programe de întreținere și reparare a infrastructurii feroviare.
